مسح الموازنة المفتوحة 2015 الموازنات المفتوحة. تطوير مستويات المعيشة.

Transcript

1 مسح الموازنة المفتوحة 2015 الموازنات المفتوحة. تطوير مستويات المعيشة.

2 شركاء مسح الموازنة المفتوحة لعام 2015 قطر For inquiries, please contact the International Budget Partnership رومانيا A&A Expert Advice روسيا St. Petersburg Humanities and Political Studies Center Strategy رواندا Collectif des Ligues et Association de Défense des Droits de l Homme au Rwanda (CLADHO) ساو تومي إي برينسيبي Webeto المملكة العربية السعودية For inquiries, please contact the International Budget Partnership السنغال Groupe d Etude, de Recherche et d Action pour le Développement (GERAD) صربيا Transparentnost Srbija سيراليون Budget Advocacy Network سلوفاكيا MESA 10 سلوفينيا Center of Business Excellence of Faculty of Economics of University of Ljubljana (CPOEF) جنوب إفريقيا Rhodes University - Public Service Accountability Monitor (PSAM) كوريا الجنوبية Keakook Song, Consultant إسبانيا Universidad de Las Palmas de Gran Canaria سريالنكا Verite Research (Pvt) Ltd السودان The Regional Center for Training and Development of the Civil Society (RCDCS) السويد Melander Schnell Consultants طاجيكستان Uktam Dzhumaev, Consultant تنزانيا HakiElimu تايالند Fiscal Policy Research Institute Foundation تيمور الشرقية La o Hamutuk ترينداد وتوباجو Sustainable Economic Development Unit for Small & Island Economies, University of the West Indies تونس Union Générale Tunisienne du Travail (UGTT) تركيا Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı (TESEV) أوغندا Uganda Debt Network أوكرانيا Center for Political Studies and Analysis (CPSA) المملكة المتحدة London School of Economics and Political Science الواليات المتحدة Robert Keith, Consultant فنزويال Transparencia Venezuela AC فيتنام Center for Development and Integration (CDI) اليمن Social Research and Development Center (SRDC) زامبيا Jesuit Centre for Theological Reflection (JCTR) زيمبابوي National Association of Non-Governmental Organisations (NANGO) غواتيماال Asociación Centro Internacional para Investigaciones en Derechos Humanos هندوراس Federaciòn de Organizaciones no Gubernamentales Para el Desarrollo de Honduras (FOPRIDEH) المجر Költségvetési Felelősségi Intézet Budapest (KFIB) الهند Centre for Budget and Governance Accountability (CBGA) إندونيسيا Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (FITRA) العراق Iraqi Institute for Economic Reform إيطاليا Lunaria/Sbilanciamoci! األردن Partners - Jordan: Center for Civic Collaboration كازاخستان Sange Research Center كينيا Institute of Economic Affairs (IEA) جمهورية قيرغيزستان Public Association Partner Group Precedent لبنان Lebanese Transparency Association ليبيريا Actions for Genuine Democratic Alternatives (AGENDA) مقدونيا Center for Economic Analyses (CEA) ماالوي Malawi Economic Justice Network (MEJN) ماليزيا Institute for Democracy and Economic Affairs (IDEAS) مالي Groupe de recherche en économie appliquée et théorique (GREAT) المكسيك FUNDAR - Centro de Análisis e Investigación A. C. منغوليا Open Society Forum (Foundation) المغرب Transparency Maroc موزمبيق Centro de Integridade Pública (CIP) ميانمار For inquiries, please contact the International Budget Partnership ناميبيا Institute for Public Policy Research نيبال Freedom Forum نيوزيالندا Jonathan Dunn, Consultant نيكاراجوا Asociación Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas (IEEPP) النيجر Alternative Espaces Citoyens (AEC) نيجيريا Civil Resource Development & Documentation Centre (CIRDDOC) النرويج Scanteam باكستان Omar Asghar Khan Development Foundation بابوا غينيا الجديدة Institute of National Affairs بيرو Centro de Participación y Ciudadanía الفلبين Philippine Center for Investigative Journalism بولندا Kraków University of Economics البرتغال Institute of Public Policy Thomas Jefferson Correia da Serra Associação أفغانستان Integrity Watch Afghanistan ألبانيا Albanian Socio-Economic Think-Tank الجزائر Assocation Nationale des Finances Publiques أنغوال Acção para o Desenvolvimento Rural e Ambiente (ADRA) األرجنتين Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) أذربيجان Public Finance Monitoring Center (PFMC) بنغالديش Centre on Budget and Policy, Department of Development Studies, University of Dhaka بنين Social Watch Benin بوليفيا Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA) البوسنة والهرسك Fondacija Centar za zastupanje građanskih interesa بوتسوانا Botswana Institute for Development Policy Analysis (BIDPA) البرازيل Instituto de Estudos Sócioeconômicos (INESC) بلغاريا Industry Watch Group بوركينا فاسو Centre pour la Gouvernance Démocratique كامبوديا NGO Forum on Cambodia الكاميرون Budget Information Center (BIC) تشاد Groupe de Recherches Alternatives et de Monitoring du Projet Pétrole Tchad-Cameroun (GRAMPTC) تشيلي Fundación Jaime Guzmán الصين For inquiries, please contact the International Budget Partnership كولومبيا Grupo de Investigación de Ciudadanía y Finanzas Publicas كوستاريكا Programa Estado de la Nación (CONARE) كرواتيا Institut za javne financije - Institute of Public Finance (IPF) جمهورية التشيك University of Economics, Prague جمهورية الكونغو الديمقراطية Réseau Gouvernance Economique et Démocratie (REGED) جمهورية الدومينيكان Fundación Dominicana para la Solidaridad اإلكوادور Fundación para el Avance de las Reformas y las Oportunidades - Grupo FARO مصر Egyptian Center for Economic and Social Rights (ECESR) السلفادور Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE) غينيا االستوائية For inquiries, please contact the International Budget Partnership فيجي Citizens Constitutional Forum (CCF) فرنسا Association pour la fondation internationale de finances publiques (FONDAFIP) جورجيا Transparency International Georgia ألمانيا Jan Seifert, Consultant غانا SEND-Ghana

3 الشكر والعرفان إننا في شراكة الموازنة الدولية نود أن نتقدم بالشكر إلى زمالئنا في المؤسسات البحثية ومنظمات المجتمع المدني التي وصل عددها إلى 102 مؤسسة ومنظمة في مختلف أرجاء العالم والذين يعد عملهم هو أساس مسح الموازنة المفتوحة. ونحن نقدر تفانيهم ومثابرتهم وخبراتهم كذلك صبرهم فيما يتعلق باالستفسارات المتعددة التي أثرناها أثناء عملية التحرير والتدقيق الطويلة تقدير ا ضخم ا. إن مسح الموازنة المفتوحة ي ستلهم من شركائنا ومن أعمالهم. ونحن نأمل أن يساهم المسح في المقابل في التأثير على مبادراتهم وتطوير شفافية الموازنة والمشاركة والرقابة في مختلف أرجاء العالم. وهذا المشروع ناجم عن عمل فريق عمل برنامج مبادرة الموازنة المفتوحة في شركة الموازنة الدولية والذي يقوده فيفيك رامكومار. وقد قادت إلينا موندو عملية تجميع البيانات والتدقيق. ومن أجل تنفيذ ذلك عملت عن كثب مع نصرات أحمد وميشيل كاسترو وجاميسون كروويل وجويل فريدمان وأنجالي غارغ وديفيد روبينز وباباكار سار وليلى ستيليك-باري وباولو دي رينزيو وكلهم شاركوا مع شركاء األبحاث ومراجعات النظراء في مختلف العالم لضمان جودة البيانات. وقد تمت كتابة هذا التقرير بقلم أنجالي غارغ وإيزاك شابيرو وجويل فريدمان. وقد لعب فريق االتصاالت في شراكة الموازنة الدولية تحت قيادة ديالين ماكولوف دور ا مهم ا في تجهيز هذا التقرير للنشر. وقد تم تحرير التقرير بقلم ريان فلين كما تم توفير المساعدة فيما يتعلق بتصميم الرسومات من خالل جاي كولبيرن. وقد قام ميشيل كاسترو بإدارة قاعدة البيانات للتقرير. وقد تم توفير قدر ضخم من المساعدة القيمة من خالل زمالئنا في شراكة الموازنة الدولية جاسون الكين وكلير شاوتين وكيفين ثيبودو. كما قام العديد من األكاديميين والخبراء من غير المشاركين في شراكة الموازنة الدولية بتوفير نصائح مفيدة. وعلى وجه الخصوص نود أن نشكر ديبي بودليندر وآرت كراي وميشيل روس ويواكيم فينر على رؤاهم حول تغييرات منهجية المسح. كما أننا نشعر كذلك باالمتنان لخوان بابلو جوريرو وزمالئه في المبادرة العالمية للشفافية المالية نظير مساعدتهم في القسم المتعلقة بمشاركة العامة. وفي النهاية نود أن نعبر عن شديد امتناننا إلى وزارة التنمية الدولية في المملكة المتحدة )UKAid( ومؤسسات المجتمع المفتوح ومؤسسة فورد ومؤسسة ويليام وفلورا هيوليت الذين سمح دعمهم المالي بظهور هذا الجهد للعلن. وارين كرافشيك المدير سبتمبر 2015 i

4 جدول المحتويات الملخص التنفيذي 1 10 التقدم المستمر في الشفافية ضروري لتحقيق األهداف الضرورية للغاية 11 األعمدة الرئيسية الثالثة للمحاسبة فيما يتعلق بالموازنة: الشفافية والمشاركة واإلشراف 12 مسح الموازنة المفتوحة هيكل هذا التقرير 16 حالة شفافية الموازنة 19 السمات المقترنة بالمستويات المختلفة من الشفافية 21 إتاحة وثائق الموازنة للعامة 22 المعلومات المضمنة في وثائق الموازنة 24 الدروس المستفادة من النتائج 28 تقدم ملحوظ في الشفافية خصوص ا بين الدول ذات األداء الضعيف 28 التغييرات من 2012 إلى التحسينات الناجمة منذ بداية المسح 29 تغيير إيجابي في نشر الوثائق 30 دراسات الحالة حول الزيادة في مستويات الشفافية 32 التحرك نحو الوصول إلى كفاية المعلومات 34 العديد من الدول ال تحقق التقدم وبعضها يتراجع 34 مشكلة التراجع 35 الدول التي فشلت في تحقيق التقدم 35 التقلب في نشر الوثائق 36 دراسات حالة للتراجع والتقلب في شفافية الموازنة 37 أسباب التراجع والتقلب 38 االستجابة للتراجع والتقلب 42 مشاركة العامة: تنامي الدعم رغم تأخر التنفيذ 42 الدعم العام لمشاركة العامة 42 قياس الفرص لمشاركة العامة 43 نتائج مشاركة العامة 44 فرص مشاركة العامة مع الجهات الحكومية الفاعلة المختلفة 45 دراسات حالة مشاركة العامة 47 تحسين مشاركة العامة ii

5 50 دور مؤسسات الرقابة 50 الرقابة والسلطة التشريعية 51 الرقابة وجهاز الرقابة العليا 52 النظام البيئي للمحاسبة 56 النتائج والتوصيات 56 الشفافية 58 المشاركة 58 أجهزة الرقابة 58 النظام البيئي للمحاسبة 59 التطلع نحو المستقبل 61 الملحق أ: منهجية مسح الموازنة المفتوحة لعام تنفيذ مسح الموازنة المفتوحة لعام 2015 وحساب مؤشر الموازنة المفتوحة والنتائج األخرى 61 استبيان الموازنة المفتوحة 61 عملية البحث 62 مؤشر الموازنة المفتوحة 63 إجراءات أجهزة الرقابة ومشاركة العامة 63 قياس األهمية النسبية لوثائق الموازنة الرئيسية والتداعيات على النتائج 63 المزيد من المعلومات 65 الملحق ب: مالحظات فنية حول التغييرات التي حدثت في مؤشر الموازنة المفتوحة وإمكانية مقارنته مع مرور الوقت 65 ما الذي تغير في مسح الموازنة المفتوحة في عام تحليل سالسل البيانات البديلة 67 مقارنة مؤشر الموازنة المفتوحة لعام 2015 مع مؤشرات الموازنة المفتوحة لألعوام السابقة هي أفضل وسيلة الملحق ج: إتاحة وثائق الموازنة للعامة مسح الموازنة المفتوحة لعام الملحق د: مشاركة العامة وقوة أجهزة الرقابة مسح الموازنة المفتوحة لعام iii

6 الملخص التنفيذي سوف تجتمع دول العالم قريب ا من أجل التوصل إلى اتفاقيتين يمكن أن يكون لهما تداعيات عالمية في العقود القادمة. في أواخر شهر سبتمبر سوف تجتمع الدول مع ا في األمم المتحدة من أجل إنهاء الجيل القادم من أهداف التنمية الدولية. ويمكن أن يحقق التنفيذ الفعال لمجموعة األهداف الطموحة وثبات ضخمة نحو مكافحة الفقر والتعامل مع العديد من أضخم التحديات التي تواجه التنمية في العالم. وبعد ذلك أواخر شهر نوفمبر من المتوقع أن يحضر 40 ألف مشارك من الدول ومن المجتمع المدني مؤتمر :COP21 مؤتمر الجهات المشاركة في اتفاقية األمم المتحدة اإلطارية بشأن تغير المناخ. E1 والهدف هو الوصول إلى أول اتفاقية ملزمة من الناحية القانونية لمكافحة تغير المناخ وتسهيل االنتقال إلى االقتصاديات التي تستهلك مقادير أقل من الكربون. وتعتمد الفاعلية المطلقة ألي اتفاقية عالمية جديدة قد تحظى بتأييد كاسح بشكل كبير على سياسات الموازنة القومية التي يتم تبنيها من أجل دعم تنفيذ تلك االتفاقيات وما إذا كانت الموارد التي يتم حشدها يتم إنفاقها بطريقة تتسم بالفاعلية والكفاءة. وهناك سبب يدعونا للقلق. وقد كان من بين نقاط الضعف الرئيسية ألهداف التنمية الحالية غياب معلومات الموازنة الكافية لمراقبة االستثمارات الالزمة لمتابعتها مع محاسبة الحكومات والوكاالت المانحة على النتائج التي يتم تحقيقها. وفي أي حالة من الحاالت ال يتاح إال قدر أقل من المعلومات حول الجهود المبذولة للتخفيف من حدة تأثيرات التغيرات المناخية أو التأقلم معها وهو ما يعيق الجهود المبذولة لمراقبة التدفقات المخصصة لإلنفاق على أمور المناخ. وبالتالي لكي تحقق أي من هاتين المبادرتين الدوليتين النجاح من الضروري أن تتاح معلومات الموازنة الشاملة بشكل واسع النطاق وأن يتم توفير الفرص المفيدة لكي يتمكن المجتمع المدني والمواطنون من التعبير عن رأيهم فيما يتعلق بقرارات الموازنة واإلشراف باإلضافة إلى ضرورة توافر إشراف مستقل قوي من السلطات التشريعية والمراقبين. لقد حظت مركزية شفافية الموازنة والمشاركة واإلشراف للتعامل مع التحديات العالمية والخاصة بالدولة باالهتمام بين المؤسسات الدولية والكثير من الحكومات الفردية والجهات المانحة. وفي واقع األمر منذ أن تم نشر مسح الموازنة المفتوحة في عام 2012 قامت الجهات الدولية التي تضع المعايير في مجال الشفافية المالية بما في ذلك صندوق النقد الدولي )IMF( وبرنامج اإلنفاق العام والمحاسبة المالية )PEFA( )الذي توجد أمانته في البنك الدولي( ومنظمة التعاون االقتصادي والتنمية )OECD( بمراجعة المعايير الخاصة بها حول اإلدارة المالية العامة من أجل احتضان وتبني أنظمة وممارسات الموازنة المفتوحة بشكل كامل. ويجب أن يتم تفسير نتائج مسح الموازنة المفتوحة لعام 2015 الخاص بشراكة الموازنة الدولية والذي شاركت فيه 102 دولة مع أخذ ذلك السياق في االعتبار. وهذا التقرير والذي يعد الخامس من نوعه ينظر في أمر الدعائم الثالثة للمحاسبة بخصوص الموازنة. وهو ينظر في أمر الحالة الحالية لشفافية الموازنة وكيف تغيرت على مدار الزمن والدرجة التي تتوافر بها فرص المشاركة العامة في عملية الموازنة وقوة جهازي اإلشراف الرسميين أي السلطة التشريعية وجهاز المراقبة األعلى. وفي المقابل تلقي نتائج المسح الضوء على الجهود التي يجب على الدول بذلها للوفاء بالمعايير األساسية. وقد توصل التقرير إلى أن األغلبية العظمى من الدول توفر معلومات غير كافية للمجتمع المدني والعامة بما ال يساعد على فهم أو مراقبة الموازنة. وكذلك فإن نسبة ضئيلة فقط من الدول توفير آليات مناسبة للمشاركة "األغلبية العظمى من الدول توفر معلومات العامة كما أن غير كافية للمجتمع المدني والعامة بما ال أجهزة اإلشراف يساعد على فهم أو مراقبة الموازنة." الرسمية غالب ا ما تواجه القيود أثناء القيام بوظيفتها المتمثلة في محاسبة الحكومات. ومن بين التبعات األخرى يمكن أن يؤدي ذلك إلى فشل تنفيذ أهداف التنمية الجديدة أو التخصيص واإلنفاق الحكيمين لألموال المخصصة الجديدة التي تهدف إلى التعامل مع التغيرات المناخية. وفي المقابل هناك سبب يدعو للتفاؤل. تشير سلسلة تقارير مسح الموازنة المفتوحة التي نشرتها شراكة الموازنة الدولية على مدار العقد المنصرم إلى أنه قد حدث تطور ملحوظ في شفافية الموازنة حيث استمر هذا التطور حتى عام وقد ازدادت شفافية الموازنة تقريب ا في كل أرجاء العالم كما كان التطور قوي ا بشكل خاص بين الدول التي وفرت أقل قدر من معلومات الموازنة في الماضي. وقد تم تحقيق التطورات في الغالب بسرعة وبتكلفة ضئيلة من خالل الحكومات على سبيل المثال التي تنشر الوثائق التي قامت بإنتاجها بالفعل من أجل استخدامها لألغراض الداخلية لها بكل بساطة. وقد شهد عدد كبير من الدول تطورات ضخمة والتي نجمت عن الجمع بين االلتزام الحكومي والضغط من داخل ومن خارج الدولة باإلضافة إلى الدعم والمساعدة الفنية من الجهات المانحة والمجتمع المدني المحلي والدولي. عبر هذا االرتباط: انظر األمور الرئيسية في مؤتمر COP21 E1. 1

7 وفي الواقع يوفر مسح عام 2015 المزيد من األدلة على أن أي دولة بغض النظر عن الموقع الجغرافي أو مستوى الدخل يمكنها أن تقوم بوضع أنظمة موازنة مفتوحة وقابلة للمحاسبة في حالة وجود الرغبة السياسية لتنفيذ ذلك. مسح الموازنة المفتوحة يعد مسح الموازنة المفتوحة هو اإلجراء الوحيد والمقارن لشفافية الموازنة والمشاركة واإلشراف في مختلف أرجاء العالم. وتعتمد تقييمات التمويل العامة األخرى بشكل كبير على التقارير الذاتية للحكومات إال أن مسح الموازنة المفتوحة يتم تنفيذه من خالل باحثين مستقلين يقيمون في كل دولة من الدول التي يتم إجراء المسح عليها والذين يقومون بإجراء التحليالت للرد على األسئلة "يوفر مسح عام 2015 المزيد من األدلة على أن الواقعية التي أي دولة بغض النظر عن الموقع الجغرافي أو عددها 140 مستوى الدخل يمكنها أن تقوم بوضع أنظمة موازنة سؤاال وتتم مفتوحة وقابلة للمحاسبة في حالة وجود الرغبة مراجعة النتائج من خالل خبراء السياسية لتنفيذ ذلك." ال يتم الكشف عن هوياتهم. كما تتم دعوة الحكومات في كل الدول التي خضعت للمسح كذلك لمراجعة النتائج والتعليق عليها والعديد من تلك الدول تفعل ذلك بالفعل. وأغلب األسئلة تستطلع مقدار معلومات الموازنة التي تتم إتاحتها للعامة من خالل وثائق الموازنة الرئيسية الثمانية. وبناء على اإلجابات على األسئلة ال 109 يتم إعطاء كل دولة نتيجة بين الصفر و 100 على مؤشر الموازنة المفتوحة )OBI( والذي يعد إجراء مقارن واسع النطاق لشفافية الموازنة. وقد تم استخدام النتائج السابقة بشكل واسع النطاق من خالل حكومات دول ومنظمات مجتمع دولي مفردة وكذلك من خالل العديد من المساهمين ومبادرات الشفافية والمحاسبة المتعلقة بقطاعات معينة من أجل تحسين الكشف عن معلومات الموازنة. ويتكون المسح كذلك من 16 سؤاال تنظر في أمر فرص مشاركة العامة في عمليات الموازنة و 15 سؤاال تنظر في أمر قوة جهازي اإلشراف الرسميين أي السلطة التشريعية وجهاز المراقبة األعلى. وفي عام 2015 تمت مراجعة المسح لعكس التطورات الحادثة في الممارسات الجيدة المقبولة وتحقيق المزيد من التناسق بين المسح وبين المعايير واألدوات المالية األخرى وتقوية كل سؤال على حدة اعتماد ا على الرؤى التي تمكنت شراكة الموازنة الدولية من تجميعها على مدار العديد من السنوات التي قضتها في تقصي الحقائق حول قرارات أنظمة الموازنة الفعالة والقابلة للمحاسبة. حالة شفافية الموازنة تكشف النتائج المستقاة من مسح الموازنة المفتوحة لعام 2015 وجود فجوات ضخمة في مقدار معلومات الموازنة التي تتيحها الحكومات للعامة. ومتوسط نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة للدول التي عددها 102 دولة 45 من 100. وتوفر األغلبية العظمى للدول التي تم تقييمها والتي يعيش فيها 68 في المائة من سكان العالم معلومات موازنة غير كافية. ونتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة لهذه الدول التي عددها 78 دولة 60 أو أقل. وتوفر 17 دولة تتسبب في ظهور مشكالت معلومات موازنة نادرة أو ال تقدم معلومات موازنة على اإلطالق حيث تكون نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة لها 20 أو أقل. وقد توصل المسح إلى أن حوالي ثلث وثائق الموازنة التي يجب أن يتم نشرها في مختلف أرجاء العالم لم تتم إتاحتها من األساس للعامة. فإما أنها لم يتم إنتاجها على اإلطالق أو تم إنتاجها لالستخدام الداخلي أو تم نشرها في وقت متأخر للغاية بحيث إنها تصبح غير مفيدة. ومن األمور المهمة على وجه الخصوص أن الحكومات في 16 دولة فشلت حتى في نشر الوثيقة األساسية التي تصف سياسات الموازنة المقترحة للحكومة واسمها مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية. ويتم تجهيز الكثير من وثائق الموازنة التي ال يتم نشرها للعامة إال أنها ال يتم نشرها للعامة. ويمكن أن يتم تحسين شفافية الموازنة بشكل كبير إذا قامت الحكومات بتلك الخطوة البسيطة المتمثلة في إصدار هذه الوثائق التي تم تجهيزها بالفعل. إن مسألة عدم التمكن من نشر المعلومات التي يتم إنتاجها تتعلق بشكل واضح باإلرادة السياسية والتي يمكن أن تؤثر عليها الجهات المانحة والمجتمع المدني. وباإلضافة إلى ذلك يجب أن تفرض اتفاقيات التنمية الدولية والتغير المناخي المستقبلية رفع العامة للتقارير حول االستثمارات المنفذة من أجل الوفاء بهذه االلتزامات وهو ما يعد بمثابة خطوة رئيسية نحو تحقيق الموازنات المفتوحة. كما توصل المسح كذلك إلى أنه حتى عندما يتم نشر وثائق الموازنة فإنها في الغالب تفتقد إلى التفاصيل الكافية. على سبيل المثال توفر مقترحات الموازنة للسلطة التنفيذية التي يتم نشرها في المتوسط أقل من ثالثة أخماس المعلومات المطلوبة. وبالتالي من أجل زيادة شفافية الموازنة بشكل أكبر يجب على الحكومات توفير المزيد من معلومات الموازنة الشاملة. ويمكن أن يتعلق ذلك بقدرات الحكومة وبالتالي يمكن أن تدعم الجهات المانحة والمجتمع المدني ذلك التطور من خالل توفير المساعدة الفنية. سمات الدول ذات المستويات المختلفة من شفافية الموازنة ينظر التقرير في أمر بعض الظروف التي يبدو أن تحقيق الشفافية يكون أكثر إمكانية. ومما ال يثير الدهشة أن التقرير توصل إلى أن الدول التي عددها 24 دولة والتي تم التوصل إلى أنها توفر معلومات موازنة كافية يميل دخلها إلى أن يكون مرتفع ا كما أن تتميز بحرية الصحافة بشكل أكبر من الدول األخرى كما أن أنظمتها تكون ديمقراطية وأقوى من الدول التي ال توفر معلومات موازنة كافية. ومن المثير لالهتمام أن الدول التي تتسم بالشفافية ينظر إليها في الغالب كذلك على أنها أقل فساد ا. إال أن هذا التحقيق يشتمل على بعض النتائج المثيرة. فالدول التي تحقق نتائج بين 40 و 20 من المحتمل أن تكون تنشر وثائق الموازنة مثل تلك 2

8 الدول التي تحقق نتائج أكثر من 60. إال أن الوثائق التي تنشرها الدول ذات مستويات األداء األفضل تميل إلى أن تكون أكثر شمولية. والدول ذات األداء األضعف )تلك التي تكون نتيجتها 40 أو أقل( في الواقع يكون الدخل فيها أعلى في المتوسط من الدول التي تحقق نتائج بين 40 و 60. ومن المحتمل أن يعكس ذلك الدول المتعددة المعتمدة على إيرادات الهيدروكربون والتي تكون مستويات شفافية الموازنة لديها ضئيلة للغاية. ورغم ذلك فإن هناك دول تعتمد على الهيدروكربون مثل المكسيك ودول أخرى من أصحاب الدخل المنخفض مثل ماالوي وأوغندا تأتي ضمن الدول التي توفر معلومات موازنة كافية. توضح تلك االستثناءات أن أي حكومة يمكنها إذا كانت ترغب في ذلك جعل موازنتها شفافة بالشكل المناسب. التطورات في شفافية الموازنة مع مرور الوقت تم إجراء مسح الموازنة المفتوحة خمس مرات في آخر عشر سنوات حيث تم تنفيذ الجوالت السابقة في 2006 و 2008 و 2010 و وقد تنامى عدد الدول المضمنة في المسح مع كل جولة عن الجولة السابقة لها مما يعني أن المتوسطات العالمية البسيطة ال تعد مؤشر ا جيد ا للتقدم اإلجمالي. وبين عامي 2012 و 2015 ازداد متوسط مؤشر الموازنة المفتوحة للمائة دولة المتاحة بياناتها المقارنة من 43 إلى 46. وكان من الممكن أن تكون هذه E2 الزيادة في المتوسط العالمي أكبر إذا لم يتم تعديل المسح في عام وهذه النتيجة تحقق تنوع ا ضخم ا في التقدم الحادث عبر الدول التي يتم مسحها. وأكبر تطورات في شفافية الموازنة بين عامي 2012 و 2015 تحققت من خالل الدول التي أتت بين الدول األقل شفافية. وقد تحسنت الدول التي كانت في مؤخرة المؤشر في عام 2012 بنتائج 40 أو أقل بشكل كبير. وقد ارتفعت نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة لتلك الدول من 18 في عام 2012 إلى 28 في عام 2015 وهو ما يعد بمثابة زيادة جديرة بالمالحظة بأكثر من النصف. وبين عامي 2012 و 2015 حققت دول معينة تقدم ا مميز ا في شفافية الموازنة. فقد ارتفعت نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة لجمهورية القرغيز من 20 في 2012 إلى 54 في 2015 كما ضاعفت تونس نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة الخاصة بها أربع مرات تقريب ا حيث ارتفعت النتائج من 11 في 2012 إلى 42 في وقد ارتفعت نتائج الشفافية لدول غرب إفريقيا الفرانكفونية بشكل كبير من 2012 إلى 2015 بما يعد استمرار ا للتطورات السريعة التي حققتها من 2010 إلى وتوضح هذه األمثلة كيف يمكن أن يحقق التزام الحكومة المصحوب بعوامل جيدة أخرى مثل دعم الجهات المانحة والمعايير الدولية وضغط المجتمع المدني تطورات ضخمة وسريعة في شفافية الموازنة. وتتأكد هذه النتيجة كذلك عند النظر على المدى األبعد. في حين أن المقارنة بين بيانات عام 2015 والبيانات الخاصة بالمسوحات السابقة تظهر أن نتائج الدول على حدة قد زادت في المتوسط بمقدار 10 نقاط عن العام األول الذي انضمت فيه إلى المسح إال أن أكبر المكاسب المتعلقة بشفافية الموازنة تحققت من خالل الدول التي كانت بين الدول األقل شفافية عندما خضعت للمسح في المرة األولى. ويؤكد فحص وثائق الموازنة المنشورة نفس األمر. بالنسبة للمائة دولة المتاح بيانات المقارنة الخاصة بها تم نشر 51 وثيقة في وقتها في عام 2015 مقارنة بما تم نشره في "أن أكبر المكاسب المتعلقة بشفافية الموازنة 2012 )وهو تحققت من خالل الدول التي كانت بين الدول ما يمثل زيادة األقل شفافية عندما خضعت للمسح في المرة في عدد الوثائق األولى." المنشورة بنسبة 10 في المائة(. ويضفي ذلك المزيد من التطور إلى التطور الحادث عن السنوات السابقة. منذ بداية المسح على سبيل المثال كان صافي الزيادة في عدد الدول التي تقوم بنشر مقترحات الموازنة للسلطة التنفيذية 15 في حين قامت 28 دولة إضافية بنشر بيانات الموازنة التمهيدية. وباإلضافة إلى ذلك فإن هذا يعني أن الدول قد زادت من مقدار المعلومات المتاحة للعامة أثناء تكوين الموزازنة بشكل كبير. ومن األمور الجديرة بالمالحظة كذلك أن هناك 42 دولة تقوم اآلن بنشر موازنات المواطنين. يجب أن يتم التخفيف من الحماس فيما يتعلق بالتقدم رغم ذلك يجب أن يتم التخفيف من حدة الحماس اعتماد ا على عالمات التقدم هذه فيما يتعلق بشفافية الموازنة نظر ا ألربعة اعتبارات. في البداية التقدم ناجم من قاعدة منخفضة للغاية. وبالتالي حتى بعد تلك التطورات األخيرة فشلت أغلب الدول في توفير معلومات كافية إلجراء نقاش مناسب حول الموازنات. ثاني ا هناك بيانات معينة من المسح يبدو أنها تشير إلى أن عدد أكبر بشكل واضح من الدول قد تعرضت النخفاضات في شفافية الموازنة منذ عام 2010 بشكل أكبر مما حدث لها في السنوات األربعة التي سبقت ذلك. ومن بين المائة دولة التي خضعت "وبالتالي حتى بعد تلك التطورات األخيرة للمسح كذلك في فشلت أغلب الدول في توفير معلومات كافية عام 2012 إلجراء نقاش مناسب حول الموازنات." شهدت سع دول انخفاض ا حاد ا في نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة الخاصة بها في عام 2015 حيث انخفضت نتائجها بما يزيد عن 10 نقاط. وبنفس الطريقة سبع دول من 93 دولة خضعت للمسح في 2010 شهدت انخفاضات ضخمة عندما تم تحديث نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة الخاصة بها في عام وفي المقابل من بين 78 دولة شاركت في مسح 2008 فقط دولتان انخفضت نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة الخاصة بهما بما يزيد عن E2. ارجع إلى الفهرس "ب" في هذا التقرير للحصول على المزيد من المعلومات حول التغييرات التي تمت في المسح. 3

9 10 نقاط بحلول عام 2010 ولم تنخفض نتائج أي دولة من الدول التي خضعت للمسح بهذا المقدار من 2006 إلى ثالث ا فشل عدد أكبر بكثير من الدول التي تم اكتشاف أنها حققت مستويات منخفضة بشكل غير مقبول فيما يتعلق بشفافية الموازنة عندما خضعت للمسح في المرة األولى في تطوير اإلصالحات. على سبيل المثال كانت الجزائر وبوليفيا وكمبوديا وتشاد والصين وغينيا االستوائية وفيجي والعراق وميانمار وقطر والمملكة العربية السعودية وفيتنام بين الدول األقل شفافية )حيث كانت نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة الخاصة بها 20 أو أقل( في كل عام شاركت فيه في المسح. ومن بين الخمس وعشرين دولة التي وضعتها نتائجها في الفئة المحدودة عندما شاركت للمرة األولى في المسح )حيث كانت نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة الخاصة بها بين 41 و 60 ( بقت 19 دولة في نفس الفئة أو انخفضت إلى فئات أقل في عام والسبب الرابع واألخير للتخفيف من حدة الحماس حيال التقدم يتعلق بالتقلب في الشفافية لدى العديد من الدول مما يخلق تحديات ضخمة أمام أولئك الذين يحاولون فهم أو مراقبة الموازنات المحلية. وتظهر هذه الظاهرة من خالل فحص التغييرات التي تظهر في وثائق الموازنة التي يتم نشرها بين دول محددة. فهناك 10 دول تغيرت حالة وثيقتين أو أكثر ثالث مرات على األقل على مدار الجوالت المتعددة للمسح. فعلى سبيل المثال في غانا لم يتم إنتاج وثيقة الموازنة التي يجب أن يتم نشرها في نهاية العام المالي من أجل تقييم النتائج الفعلية للموازنة على اإلطالق في عام 2006 وتم تجهيز هذه الوثيقة لالستخدام الداخلي فقط في عام 2008 وتم نشرها الستخدام العامة في عام 2010 ولم يتم تجهيزها على اإلطالق مرة أخرى في عام 2012 إال أنه تم نشرها مرة أخرى الستخدام العامة في عام مشاركة العامة لقد أخذ االعتراف بأهمية توفير الحكومات للفرص للعامة من أجل المشاركة في عمليات الموازنة في التزايد بشكل كبير في السنوات األخيرة. وقد تم تضمين مشاركة العامة للمرة األولى كإجراء في جولة عام 2012 من المسح ومنذ ذلك الحين تم تضمينها في المعايير الجديدة التي أصدرها صندوق النقد الدولي ومنظمة التعاون االقتصادي والتنمية. كما أن المبادرة العالمية للشفافية المالية )GIFT( وهي عبارة عن منصة متعددة المساهمين تلعب دور ا رئيسي ا في تطوير وتحسين مبادئ المشاركة. وتشير نتائج المسح إلى أن أغلب الدول توفر حالي ا فرص ا قليلة للعامة للمشاركة في عمليات الموازنة لديها. ومن بين الدول التي خضعت للمسح في عام 2015 كان متوسط نتيجة المشاركة 25 من 100 فقط. وهذا يقترح أن القنوات المفيدة للعامة للمشاركة في عملية الموازنة الرسمية ال تتواجد بكل بساطة في األغلبية العظمى من الدول. وفرص المشاركة في الغالب غير كافية في كل مراحل عملية الموازنة. وباإلضافة إلى ذلك وحتى عندما قامت الحكومات بوضع آليات للعامة للمشاركة فإنها غالب ا ما كانت تعجز عن تحقيق الممارسة الجيدة. والطريقة األكثر شيوع ا للحكومات لفتح عمليات الموازنة أمام مشاركة العامة تكون من خالل جلسات االستماع التشريعية. ومع ذلك وفي حين أن أكثر من نصف الدول التي خضعت للمسح تعقد جلسات اجتماع للعامة حول األمور المتعلقة بالموازنة إال أن 19 دولة فقط من بين 102 دولة تسمح للعامة بالشهادة في جلستي االستماع الرئيسيتين )جلسات االستماع المتعلقة بإطار عمل االقتصاد الكلي وجلسات عمل الموازنات الفردية للوحدات اإلدارية مثل الصحة والتعليم(. وعلى الرغم من الندرة اإلجمالية لفرص المشاركة فإن بعض الدول حققت إصالحات إبداعية لتطوير مشاركة العامة. وهذه األمثلة يمكن أن تساعد على توفير المعلومات حول اإلصالحات المحتملة في الدول األخرى. وباإلضافة إلى نتائج المسح يوفر التقرير بعض نتائج مجموعة دراسات حالة أطلقتها المبادرة العالمية للشفافية المالية حول البرامج اإلبداعية في دول مثل كينيا والفلبين وكوريا "وتشير نتائج المسح إلى أن أغلب الدول توفر الجنوبية. فعلى سبيل حالي ا فرص ا قليلة للعامة للمشاركة في عمليات المثال في كوريا الموازنة لديها." الجنوبية أدى برنامج استهدف تجميع آراء العامة حول إهدار اإلنفاق واختالسات الميزانية إلى زيادة في اإليرادات بمقدار 13.5 تريليون وون )حوالي 11 مليار دوالر أمريكي( وتوفيرات في النفقات بمقدار 2.3 تريليون وون )حوالي 2 مليار دوالر أمريكي(. اإلشراف من خالل السلطات التشريعية وأجهزة الرقابة العليا يلعب اإلشراف الرسمي الذي يتم توفيره من خالل السلطات التشريعية ومؤسسات المراجعة العليا دور ا جوهري ا في عملية الموازنة. في حين أن المجتمع المدني يمكن أن يعمل كمراقب مستقبل فإنه ال يمكن أن يحل محل الدور الجوهري لمؤسسات اإلشراف الرسمية. وبالتالي فإن مسح الموازنة المفتوحة يحتوي كذلك على أسئلة توفر نتائج منفصلة حول قوة اإلشراف الذي تكون السلطات التشريعية وأجهزة المراقبة العليا قادرة على توفيره. وفي عام 2015 كان متوسط النتيجة لقوة السلطات التشريعية 48 من 100. وفقط 36 دولة حققت أكثر من 50 مما يشير إلى أنها تمتلك القوة الكافية لتنفيذ المسؤوليات الملقاة على عاتقها. أما السلطات التشريعية في الدول ال 66 المتبقية وهي أغلبية الدول التي خضعت للمسح فقد كانت تحتوي على عيوب خطيرة في قدرتها على اإلشراف على الموازنة. وفي حوالي ثلث الدول التي خضعت للمسح ال يتم توفير الوقت الكافي للسلطات التشريعية لمراجعة مقترح الموازنة قبل أن يتم تمريره. وفي 55 دولة ال تمتلك السلطات التشريعية القدرة الكافية على الوصول إلى األبحاث الداخلية والقدرات التحليلية مثل مكتب متخصص في أبحاث الموازنة. وباإلضافة إلى ذلك فإن فرع السلطة التنفيذية قادر على التعامل مع اإلشراف 4

10 التشريعي بمجرد أن يتم إقرار الموازنة في أغلبية الدول التي خضعت للمسح. وفي تلك الدول ال تكون الموافقة التشريعية ضرورية إلعادة توزيع الموارد أو إلعادة تخصيص اإليرادات اإلضافية واألموال الخاصة بالطوارئ. ويتم إعطاء مهمة التدقيق في استخدام األموال العامة ألجهزة اإلشراف العليا. ومتوسط النتيجة لقوة أجهزة اإلشراف العليا في عام 2015 كانت 65 من 100 مما يشير إلى أن تلك األجهزة كانت في الغالب مستقلة بشكل مقبول وكانت لديها الموارد الكافية لتنفيذ األعمال الموكلة إليها. ورغم ذلك حققت 43 دولة نتيجة أقل من 60 مما يشير إلى أن أجهزة اإلشراف العليا لديها غير قادرة على تنفيذ المسؤوليات الملقاة على عاتقها بالشكل الكافي. وباإلضافة إلى ذلك في أغلب الدول بما في ذلك تلك الدول التي حققت أكثر من 60 فإن أنظمة ضمان الجودة لتقارير أجهزة اإلشراف العليا عاجزة أو غير موجودة على اإلطالق. النظام البيئي للمحاسبة يعتمد تصميم مسح الموازنة المفتوحة على األساس االفتراضي بأن أنظمة الموازنات التي تتسم بالكفاءة والفاعلية والخاضعة للمحاسبة تقوم على ثالثة أعمدة رئيسية: شفافية الموازنة ومشاركة العامة في عملية الموازنة واإلشراف من خالل المؤسسات الحكومية الرسمية القوية. وغياب أي من هذه المكونات الثالثة يضعف النظام برمته. وتكشف نتائج مسح عام 2015 أن عدد ا قليال للغاية من الدول تتسم بقوة موقفها فيما يتعلق بتلك األعمدة الرئيسية الثالثة. ومن بين األربعة وعشرين دولة التي حققت نتائج جيدة في شفافية الموازنة حققت أربع دول فقط منها وهي البرازيل والنرويج وجنوب إفريقيا والواليات المتحدة نتائج جيدة كذلك في أبعاد المشاركة واإلشراف )حيث كانت نتائجها أعلى من 60(. فيما فشل عدد أكبر بكثير )32 دولة( في الوفاء بمعايير المسح المتعلقة بالكفاءة في أي من اإلجراءات. وقد وقعت 12 دولة حققت فشال ذريع ا )وهي الجزائر وأنجوال وغينيا االستوائية وفيجي وليبيريا والمغرب وميانمار وقطر والمملكة العربية السعودية والسودان واليمن وزيمبابوي( في فئة الدول صاحبة األداء الضعيف )حيث حققت "ومن بين األربعة وعشرين دولة التي حققت نتيجة 40 أو أقل( نتائج جيدة في شفافية الموازنة حققت أربع في كل اإلجراءات. دول فقط منها وهي البرازيل والنرويج وتتسم هذه الدول وجنوب إفريقيا والواليات المتحدة نتائج جيدة بضعف شفافية كذلك في أبعاد المشاركة واإلشراف." الموازنة وضعف التشريعات وضعف المراقبين وعدم توافر فرص أو قلة فرص مشاركة العامة. وتتسم األنظمة البيئية للمحاسبة على الموازنة برمتها بالضعف مما يقوض اإلدارة الفعالة لألصول بشكل خطير ويخلق فجوات النتشار الفساد. التوصيات يتطلب إطالق دورة حميدة يتم فيها تقوية األعمدة الثالثة لمحاسبة الموازنة أن تتدخل الحكومات بالعمل. ومع ذلك فإن بناء اإلرادة السياسية لفعل ذلك يتطلب مشاركة مجموعة كبيرة من الجهات الفاعلة بشكل نشط ودائم ويساعد على تقوية كال الطرفين. ولهذا السبب فإن النصائح المضمنة في هذا التقرير موجهة ليس فقط للحكومات ولكن كذلك للمؤسسات الدولية والجهات المانحة والمستثمرين ومنظمات المجتمع المدني. وتعتمد الحزمة المناسبة لإلصالحات في أي دولة على العيوب الخاصة الموجودة في نظام الموازنة الخاص بتلك الدولة. ووفق ا لذلك فقد نشرت شراكة الموازنة الدولية ملخصات للدول كل على حدة تحتوي على توصيات مخصصة لكل دولة خضعت للفحص. E3 إال أن نتائج هذا التقرير أدت كذلك إلى بعض التوصيات العامة األخرى التي تسري على الفئات المختلفة للدول وعلى الجهات الفاعلة المشاركة في أكثر من دولة واحدة. التوصية رقم 1: نشر المزيد من المعلومات يجب أن تعمل جميع الجهات الفاعلة نحو زيادة عدد الوثائق المنشورة في الدول التي تكون نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة بها 40 أو أقل باإلضافة إلى زيادة شمولية الوثائق في الدول التي تكون النتيجة فيها بين 41 و 60. التوصية رقم 2: إضفاء الطابع المؤسسي على المكاسب فيما يتعلق بالشفافية يجب أن تضمن كل الجهات الفاعلة أال تنتكس المكاسب التي يتم تحقيقها فيما يتعلق بالشفافية سواء من خالل نشر الوثائق التي لم يتم نشرها في الماضي أو تحسين محتويات وثائق الموازنة. فمن شأن الحفاظ على هذه المكاسب أن يضمن أن تبقى شفافية الموازنة في مسار إيجابي وأن تتحسن بشكل تزايدي. التوصية رقم 3: توفير المزيد من الفرص لمشاركة العامة يجب أن تدعم السلطات التشريعية عمل جلسات استماع تشريعية مفتوحة حول الموازنة يسمح للعامة خاللها بتقديم شهاداتهم. ويجب أن يقوم فرع السلطة التنفيذية بتطوير آليات مثل الموازنات التشاركية والمراجعات االجتماعية من أجل الحصول على آراء العامة أثناء تكوين وتنفيذ الموازنة. التوصية رقم 4: تمكين الجهات اإلشرافية يجب أن تسعى كل الجهات الفاعلة نحو تحسين القدرات التشريعية من أجل المشاركة في الموازنة بطريقة مفيدة من خالل الوصول إلى األبحاث والقدرات التحليلية بشكل أفضل. ملخصات الدول مع التوصيات الخاصة لكل دولة من ال 102 دولة التي خضعت للمسح متاحة في الموقع E3. 5

11 يجب أن تدعم جميع الجهات الفاعلة مؤسسات المراجعة العليا فيما يتعلق بوضع إجراءات لمراقبة عمليات المراجعة وتقييم عمليات المراجعة كل على حدة بهدف زيادة جودة واعتمادية التقارير التي تنتجها تلك الجهات. التوصية رقم 5: تعزيز تطوير األنظمة البيئية الخاضعة للمحاسبة والمتكاملة فيما يتعلق بالموازنة لن يشعر أحد بالرضا إذا كانت هناك دولة ما تمتلك القوة فيما يتعلق بعمود واحد أو حتى عمودين من األعمدة األساسية المتعلقة بإمكانية المحاسبة فيما يخص الموازنة فلن يتحقق الرضا إال عندما تكون كل األعمدة األساسية الثالثة في منتهى القوة. وبخالف ذلك فهذا يعني أن هناك فحوصات وتوازنات مناسبة غير مطبقة في عملية الموازنة. التطلع نحو المستقبل إن التحدي الرئيسي يتمثل في ترجمة الحوار العالمي والذي يتبنى حالي ا بصفة عامة دور أنظمة الموازنة القابلة للمحاسبة في شكل تحسينات حقيقية وواقعية ومستدامة على المستوى القومي. ويمكن أن تؤدي الجهود القوية والمنسقة بين كل الجهات الفاعلة سواء المحلية والخارجية أو الحكومية وغير الحكومية إلى إنشاء العديد من أنظمة الموازنة الشفافة بالكامل والقابلة للمحاسبة بسرعة كبيرة. وهذه األنظمة في المقابل يمكن أن تؤدي إلى تحسين تجميع وتخصيص الموارد القومية النادرة كما أنها تعد ضرورية للغاية لضمان نجاح المبادرات العالمية مثل تلك التي تهدف إلى تقليل الفقر واالستجابة للمخاطر الشديدة الناجمة عن التغيرات المناخية. 6

12 نیوزیلاندا السوید جنوب إفریقیا النرویج الولایات المتحدة البرازیل فرنسا المملكة المتحدة رومانیا بیرو روسیا إیطالیا ألمانیا جمھوریة التشیك سلوفینیا جورجیا المكسیك بلغاریا كوریا الجنوبیة مالاوي البرتغال بولندا الفلبین أوغندا الا رجنتین إندونیسیا إسبانیا تشیلي كولومبیا سلوفاكیا بنغلادیش بابوا غینیا الجدیدة الا ردن جمھوریة قیرغیزستان كوستاریكا كرواتیا السلفادور سیرالیون منغولیا غانا كازاخستان أذربیجان جمھوریة الدومینیكان الا كوادور المجر كینیا صربیا بوتسوانا مالي نیكاراجوا غواتیمالا نامیبیا الھند تنزانیا مالیزیا أوكرانیا بنین تركیا الكامیرون البوسنة والھرسك السنغال بوركینا فاسو باكستان ھندوراس تایلاند تونس أفغانستان تیمور الشرقیة جمھوریة الكونغو الدیمقراطیة سریلانكا زامبیا موزمبیق ألبانیا المغرب لیبیریا رواندا مقدونیا زیمبابوي ترینداد وتوباجو الیمن ساو تومي إي برینسیبي أنغولا طاجیكستان نیبال نیجیریا الجزاي ر فیتنام بولیفیا النیجر مصر فیجي الصین السودان فنزویلا كامبودیا تشاد غینیا الاستواي یة العراق لبنان میانمار قطر المملكة العربیة السعودیة معلومات مكثفة (100-81) معلومات كثیرة (80-61) المعلومات محدودة (60-41) الحد الا دنى من المعلومات متوافرة (40-21) المعلومات نادرة أو لا توجد معلومات (20-0) مؤشر الموازنة المفتوحة لعام 2015 كافیة غیر كافیة 7

13 كم عدد الدول التي حققت نتيجة كافية في كل األعمدة الرئيسية الثالثة للمحاسبة فيما يتعلق بالموازنة )الشفافية والمشاركة واإلجراءين الذين يكونان الرقابة( النظام البيئي للمحاسبة فيما يتعلق بالموازنة لعام من أصل 4 أفغانستان الجزائر أنغوال أذربيجان بنين بوليفيا بوركينا فاسو كامبوديا الكاميرون الصين جمهورية الكونغو الديمقراطية مصر غينيا االستوائية فيجي العراق األردن لبنان ليبيريا المغرب موزمبيق ميانمار بابوا غينيا الجديدة قطر رواندا ساو تومي إي برينسيبي المملكة العربية السعودية السودان تنزانيا تونس اليمن زامبيا زيمبابوي عدد الدول 32 4 من أصل 4 3 من أصل 4 2 من أصل 4 1 من أصل 4 ألبانيا األرجنتين بنغالديش البوسنة والهرسك تشاد كرواتيا جمهورية الدومينيكان اإلكوادور غانا غواتيماال هندوراس المجر الهند كازاخستان كينيا جمهورية قيرغيزستان مقدونيا ماليزيا مالي ناميبيا نيبال نيكاراجوا النيجر نيجيريا باكستان السنغال صربيا سيراليون سلوفاكيا إسبانيا سريالنكا تايالند تيمور الشرقية تركيا فنزويال عدد الدول 35 )عدد اإلجراءات التي حققت فيها الدول نتيجة أكبر من 60( بوتسوانا بلغاريا تشيلي كولومبيا كوستاريكا السلفادور إندونيسيا ماالوي المكسيك منغوليا بولندا رومانيا طاجيكستان ترينداد وتوباجو أوغندا أوكرانيا المملكة المتحدة فيتنام عدد الدول 18 جمهورية التشيك فرنسا جورجيا ألمانيا إيطاليا نيوزيالندا بيرو الفلبين البرتغال روسيا سلوفينيا كوريا الجنوبية السويد عدد الدول 13 البرازيل النرويج جنوب إفريقيا الواليات المتحدة عدد الدول 4 8

14 الفصل األول

15 1 التقدم المستمر في الشفافية ضروري لتحقيق األهداف الضرورية للغاية في أواخر عام 2015 سيجتمع قادة العالم مع ا في مناسبتين منفصلتين التخاذ قرارات يمكن أن تغير مسار الكثير من األمور فيما يتعلق بالتحديات العالمية المتمثلة في الفقر والتغيرات المناخية. وفي سبتمبر ستلتقي الحكومات في نيويورك من أجل االتفاق على الجيل القادم من أهداف التنمية الدولية. وفي نوفمبر سوف تجتمع الحكومات في باريس من أجل محاولة التوصل إلى اتفاقية ملزمة لتقليل انبعاثات الكربون. في حين أن النتائج النهائية لهذه المبادرات ما زالت غير معروفة إال أن أهمية قدرة الحكومات على حشد الموارد بشكل فعال لتحقيق أغراضها يتجاوز كل الشكوك. وتعد عمليات الموازنة القومية في الدول الفقيرة أو الغنية على حد سواء ضرورية للغاية في هذا الخصوص. ومن بين نقاط الضعف المهمة في األهداف اإلنمائية لأللفية الحالية غياب المعلومات الكافية حول الموارد التي يتم تجميعها واستثمارها من أجل تنفيذ هذه األهداف خصوص ا فيما يتعلق بالموارد التي ت سج ل في الموازنات القومية. ويعيق ذلك الجهود الرامية لمراقبة التقدم واإلشراف على القرارات والتأثير عليها ومحاسبة الحكومات والجهات المانحة عند تحقيقها لنتائج غير مرضية. وبنفس الطريقة يلزم توفير المعلومات الكافية حول الموازنات باإلضافة إلى اإلشراف الفعال من أجل المساعدة على مراقبة التزامات الموارد الحكومية للتعامل مع مشكالت التغير المناخي. وبمعنى آخر من المحتمل التمكن من مكافحة الفقر والتخفيف من حدة تبعات التغير المناخي بشكل أبر إذا كانت أنظمة الموازنة تتسم بالشفافية والتشارك ويتم استخدام الفحوصات والتوازنات المناسبة عليها. وتوفر مثل هذه األنظمة نقاط دخول للمجتمع المدني وللعامة من أجل مراقبة ومراجعة تقدم الحكومات فيما يتعلق بالوفاء بالتزاماتها. وهذه النقاشات العالمية التي تتم في عام 2015 تعد بمثابة التذكير الجديد والقوي بأهمية الموازنات المفتوحة والقابلة للمحاسبة. ومن فترة ليست بالطويلة كانت الجهات الفاعلة الرئيسية تفكر بطريقة مختلفة. فقد كانت المؤسسات الدولية تعزز بشكل روتيني فكرة أن وزارات المالية يجب أن تفرض طبيعة الموازنات الحكومية المركزية بشكل رئيسي وأن عمليات اتخاذ القرارات المتعلقة بالموازنة يجب أن تكون مغلقة في وجه العامة بصفة عامة. واليوم وعلى العكس من ذلك تتفق المؤسسات المالية الدولية ومجتمع المستثمرين والباحثين وحتى العديد مع الحكومات بشكل متزايد مع وجهة النظر التي لطالما تمسك بها المجتمع المدني بأن أنظمة وممارسات الموازنة المفتوحة تؤدي إلى نتائج أكثر فاعلية وتعد ضرورية لمحاسبة الحكومات على إدارتها لألموال العامة. ومنذ أن نشرت شراكة الموازنة الدولية )IBP( آخر تقييم لها لشفافية الموازنة والمشاركة والمحاسبة في عام 2012 تنامى الدعم الموجه لوجهة النظر هذه. وقد قامت الجهات الدولية التي تضع المعايير في مجال الشفافية المالية بما في ذلك صندوق النقد الدولي )IMF( وبرنامج اإلنفاق العام والمحاسبة المالية )PEFA( ومنظمة التعاون االقتصادي والتنمية )OECD( باحتضان وتبني أنظمة وممارسات الموازنة المفتوحة بشكل كامل من خالل المبادرات الجديدة المتداخلة مع بعضها البعض. وباإلضافة إلى ذلك فقد ساعدت المبادرة العالمية للشفافية المالية )GIFT( وهي عبارة عن منظمة متعددة الممثلين على تقوية بنية الشفافية المالية من خالل تسهيل التنسيق بين المعايير الدولية المختلفة ومن خالل خلق المزيد من اإلجماع حول دور مشاركة العامة في عملية الموازنة. وقد أصبحت شراكة الحكومات المفتوحة )OGP( العب ا واعد ا في هذا المجال. وهذه الشراكة والتي تشتمل اآلن على 65 دولة تجمع بين الحكومات والمجتمع الدولي من أجل تعزيز الشفافية وزيادة المشاركة المدنية ومكافحة الفساد واالستفادة من التقنيات الجديدة من أجل تقوية اإلدارة. وتختلف التزامات شراكة الحكومات المفتوحة من دولة إلى أخرى اعتماد ا على ما تعتبره الحكومات والمجتمع المدني على أنه األكثر أهمية في نطاق سياق محدد. وحيث إن شراكة الحكومات المفتوحة قد تم إطالقها في عام 2011 فقد التزمت الحكومات بما يزيد على 2000 التزام الجزء األكبر منها مخصص لألمور المالية بما في ذلك الشفافية. 1 وبعض االلتزامات بسيطة إال أن العديد منها يمكن أن يؤدي إلى تحقيق تحسينات ضخمة في مجال اإلدارة. ويستمر الدعم لشفافية الموازنة والمحاسبة في التنامي في مجتمع المستثمرين. وفي األعوام الماضية دائم ا ما كان يتم تحذير الحكومات من أن عمليات شفافية الموازنة يمكن أن تؤدي إلى حالة من عدم االستقرار االقتصادي والمزيد من العجز مما يثير المزيد من المخاوف بين المستثمرين ويضفي المزيد من التحديات من خالل االقتراض من األسواق الدولية. وقد أظهرت األبحاث التي أجرتها شراكة الموازنة الدولية وصندوق النقد الدولي خطأ هذا المفهوم حيث توصلت تلك األبحاث إلى أن المستويات األعلى من الشفافية المالية يمكن أن تؤدي إلى المزيد من 1. اطلع على خطط إجراءات الشراكة الحكومية المفتوحة في الموقع 10

16 االعتمادية المالية واألداء المالي األفضل باإلضافة إلى الوصول إلى ائتمان دولي بشكل أرخص. 3 2 وباإلضافة إلى ذلك فقد أشار مسح حديث أجرته شراكة الموازنة الدولية إلى أن المستثمرين ينظرون إلى غياب المعلومات المالية على أنه عالمة على الضعف المالي المخفي وهو ما يعد بمثابة نقطة ضعف وأن القرارات المتعلقة بما إذا كان يجب االستثمار أم ال ومقدار االستثمارات المقدمة في دولة ما غالب ا ما تتأثر بمستوى شفافية 4 الموازنة بهذه الدولة. كما أن هناك بحثين آخرين يقويان موقف الشفافية األفضل. البحث األول كان عبارة عن دراسة أجرتها شراكة الموازنة الدولية وتوصلت إلى أن الدول التي تتسم بالشفافية أكثر عرضة ألن تكون موازناتها أكثر مصداقية واعتمادية. وهي تربط بين المزيد من الشفافية وبين المزيد من التوقعات الدقيقة فيما يتعلق بالنمو االقتصادي والتضخم واإلنفاق بشكل يتفق بدرجة أكبر مع ما تم التخطيط له. وتدعم الموازنات األكثر مصداقية والتي يمكن االعتماد عليها التوفير الفعال للخدمات العامة 5 واستقرار االقتصاد الكلي. أما الدراسة الثانية والتي قامت بها المبادرة العالمية للشفافية المالية فتراجع األدلة الحالية المتعلقة بتأثيرات االنفتاح المالي بشكل شامل. وقد توصلت تلك الدراسة إلى أن المزيد من الشفافية المالية يساعد على تحقيق عدة نتائج مفيدة بما في ذلك "تقليل نفقات االقتراض الحكومي بسبب الكشف المالي الكامل وتقليل نفقات الفساد وإخضاع السياسيين لقدر أكبر من المحاسبة االنتخابية". كما توصلت كذلك إلى أن مشاركة المواطنين في عمليات الموازنة يمكن أن تؤدي إلى تحسين تخصيص الموارد فيما يتعلق بالقطاعات االجتماعية مثل الصحة والتعليم باإلضافة إلى زيادة فاعلية 6 اإلنفاق. وفي حين أن الحوار العالمي حالي ا يتبنى بشكل عالمي تقريب ا الدور الضروري ألنظمة الموازنة التي تتسم بالشفافية والقابلة للمحاسبة ورغم الكم المتنامي من األدلة المتعلقة بالتأثير اإليجابي للشفافية والمحاسبة إال أن التطورات على مستوى الدول غير متسقة. وفي حين أن هذا التقرير توصل إلى أن عدد كبير من الدول بما في ذلك الدول ذات الدخل المتوسط والمنخفض تمكنت من تحقيق قدر جيد من التقدم إال أن الحكومات في العديد من الدول ما زالت تخفي قدر ا كبير ا من معلومات الموازنة عن العامة. وتشتمل تلك الدول على الدول التي تكون عالقة بشكل أكبر أو أقل في مستويات الشفافية غير الكافية باإلضافة إلى الدول التي انتكست فيها المكاسب المتعلقة بالشفافية بعد أن تم تحقيقها. واآلن هو الوقت المناسب للضغط من أجل ضمان أن تتم ترجمة اإلجماع العالمي حول شفافية الموازنة والمحاسبة إلى إصالحات مفيدة في كل الدول. ويلزم تحقيق المزيد من التقدم لضمان توفير المعلومات والفرص الضرورية للمواطنين وللمجتمع المدني باإلضافة إلى الجهات الفاعلة األخرى ذات الصلة من أجل مراقبة التقدم فيما يخص االلتزامات العالمية واألولويات القومية. األعمدة الرئيسية الثالثة للمحاسبة فيما يتعلق بالموازنة: الشفافية والمشاركة واإلشراف إن الشفافية تعد حالة ضرورية لضمان إمكانية إجراء المناقشات الكاملة المتعلقة بالموازنة والمراقبة المناسبة للموازنة. ومع ذلك فإنها ال تكفي بمفردها. فخلق الظروف التي يمكن أن تتم محاسبة الحكومات في ظلها وبصفة دائمة عن إدارة األموال العامة بالشكل الفعال وبكفاءة يتطلب كذلك خلق فرص مفيدة كذلك للمواطنين وللمجتمع المدني للمشاركة في عملية الموازنة. كما أنه يتطلب كذلك اإلشراف الرسمي القوي من السلطات التشريعية ومكتب المراجعة القومي )الذي يطلق عليه فيما بعد اسم "جهاز الرقابة األعلى"( لمحاسبة الحكومات على كيفية تجميعها لألموال العامة وكيفية إنفاقها. ويجب أن تعمل شفافية الموازنة مشاركة العامة في عمليات الموازنة وأجهزة اإلشراف الرسمية القوية يد ا بيد من أجل خلق نظام بيئي قوي للمحاسبة فيما يتعلق بالموازنة. فبدون معلومات الموازنة الشاملة ال يمكن أن تراقب أجهزة اإلشراف الرسمية والمجتمع المدني تصميم وتنفيذ سياسة الموازنة. وبدون القدرة الكافية على الوصول إلى المجاالت الرسمية وغير الرسمية من أجل التأثير على الموازنة لن تتاح للعامة بنطاق واسع القدرة على إعطاء القائمين على اتخاذ القرارات في الحكومة مجموعة متنوعة من القرارات من أجل ضمان أن تقوم سياسات الموازنة على المعلومات الكاملة ولكي تعكس األولويات القومية. وفي النهاية وبدون السلطات والنطاقات والموارد الكافية ال يمكن أن تقوم أجهزة اإلشراف الرسمية بتنفيذ األدوار المنوطة بها بشكل فعال مع التحقق من أن األموال العامة يتم تجميعها وإنفاقها بالطريقة المقصودة. ويضعف عدم وجود أو ضعف أي من هذه العناصر الرئيسية وظائف نظام المحاسبة برمته مما يجعل احتمالية أن تعكس سياسات الموازنة احتياجات وأولويات الدولة أقل كما يجعل احتمالية انتشار الفساد وإساءة إدارة األموال العامة أكبر. لكن عندما تكون هذه المكونات متوافرة تكون احتمالية مطابقة السياسة للموارد العامة أكبر وتكون احتمالية إنفاق هذه الموارد كما هو مخصص لها أكبر ويصبح التعامل مع مجموعة من أصعب التحديات التي تواجه العالم في متناول اليد. وبالتالي إذا كان هدف محاسبة الحكومات على استخدام األموال العامة صعب المنال يجب أن تطور التغييرات في النظام ليس فقط الشفافية ولكن كذلك المشاركة واإلشراف الرسمي كذلك. ويستكشف مسح الموازنة المفتوحة كل هذه األبعاد الثالثة. 2. حميد إف )2011(. "شفافية الموازنة واألسواق المالية." شراكة الموازنة الدولية: واشنطون دي سي 3 صندوق النقد الدولي )2012( "محاسبة الشفافية المالية والمخاطر." صندوق النقد الدولي: واشنطون دي سي 4 في ديسمبر 2014 أجرت شراكة الموازنة الدولية بالتعاون مع اتحاد مستثمري األسواق الناشئة )االتحاد( مسح ا شمل 10 من المحللين األعضاء في االتحاد من مراكز استثمارية مختلفة من أجل التعمق بشكل أكبر في فهم اهتمام القطاع الخاص بالشفافية المالية. 5 سار ب )2015(. "المصداقية واالعتمادية في موازنات الحكومة: هل تعد الشفافية المالية مهمة " شراكة الموازنة الدولية: واشنطون دي سي 6 دي رينزيو دبي ووينر جيه )2015( "تأثير االنفتاح المالي: مراجعة لألدلة." :SSRN نيويورك 11

17 مسح الموازنة المفتوحة لعام 2015 في هذا السياق أصدرت شراكة الموازنة الدولية مسح الموازنة المفتوحة لعام وهذا المسح والذي شمل 102 دولة يعد التقييم المقارن األكبر لهذه المكونات في النظام البيئي العامل بشكل جيد للمحاسبة حول الموازنة. ويتم تنفيذ المنهجية الصارمة للمسح من خالل باحثي المجتمع المدني وقد تم تصميمها من أجل تقييم ما إذا كانت الحكومات تقوم بنشر نوع معلومات الموازنة الضروري للمجتمع المدني وللجهات اإلشرافية الفاعلة األخرى أم ال. وتتم مراجعة االستبيانات من خالل النظراء من الخبراء ممن يمتلكون المعرفة الجوهرية بالعمل الفعلي في أنظمة الموازنة في الدول والحكومات ذات الصلة حيث تتم دعوتهم للتعليق على نتائج المسح وتلك الخطوات تعد من بين العديد من الخطوات التي اتخذتها شراكة الموازنة الدولية لضمان جودة ونزاهة نتائج المسح. يعد مسح الموازنة المفتوحة لعام 2015 اإلصدار الخامس من هذا التقرير. وقد تم إصدار المسوحات السابقة في أعوام 2006 و 2008 و 2010 و المربع رقم 1-1: التغييرات التي تمت على استبيان مسح الموازنة المفتوحة لعام 2015 بعد إصدار مسح الموازنة المفتوحة في عام 2012 تعهدت شراكة الموازنة الدولية بتنفيذ سلسلة من التحسينات على أسئلة المسح. وقد تزامنت مراجعة المسح مع ممارسات مشابهة تم تنفيذها من خالل الجهات الدولية األخرى التي تضع المعايير في مجال الشفافية المالية مع إصدار مجموعة من أدوات التقييم التي تمت مراجعتها في عامي 2014 و وقد أصدر صندوق النقد الدولي إصدار ا تمت مراجعته من قانون الشفافية المالية الخاص به. وقد قام برنامج اإلنفاق العام والمحاسبة المالية )PEFA( بتحديث أداة التقييم الخاصة به )برنامج اإلنفاق العام والمحاسبة المالية عبارة عن شراكة تضم المؤسسات الدولية والجهات المانحة األوروبية(. كما قامت منظمة التعاون االقتصادي والتنمية بتطوير مبادئ جديدة إلدارة الموازنة. وأثناء تحسين المسح قامت شراكة الموازنة الدولية بإجراء ثالثة أنواع من التغييرات: قمنا بتضمين أسئلة جديدة من أجل تحقيق المزيد من التناسق بين المسح وبين أدوات الشفافية المالية األخرى )بما في ذلك المراجعات الحديثة( باإلضافة إلى تجميع المزيد من المعلومات حول سبع وثائق من وثائق الموازنة الثمانية الرئيسية )بغض النظر عن مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية(. وقد استبعدنا األسئلة السابقة التي كانت إجاباتها وفق ا لما توصلنا إليه تعتمد على أدلة ضعيفة أو غير موضوعية. قمنا بتحسين العبارات في األسئلة السابقة بهدف زيادة موضوعيتها واعتماديتها اعتماد ا على الدروس المستفادة من خبرتنا فيما يتعلق بتنفيذ المسح. وقد أدت التغييرات التي تم إجراؤها على المسح إلى الحصول على منهجية محسنة لقياس مدى شفافية الموازنة إال أن التحسينات لم تؤد إلى تغيير الطبيعة األساسية له. ويستمر المسح في تقييم المعلومات المضمنة في وثائق الموازنة الرئيسية ومدى مشاركة العامة في عملية الموازنة باإلضافة إلى مدى قوة المؤسسات اإلشرافية. وباإلضافة إلى ذلك فإن 87 من بين ال 109 أسئلة الموجودة في مؤشر الموازنة المفتوحة )الجزء األكبر من المسح( تغطي نفس األوجه المحددة للشفافية والتي تمت تغطيتها في مؤشر عام وبنفس الطريقة لم تغير األسئلة ال 22 تركيز المؤشر ولكنها قامت بتعديل عدد األسئلة المتعلقة بكل وثيقة من وثائق الموازنة الثمانية. وفي حين أن مؤشر عام 2015 ما زال يلقي بأكبر قدر من الثقل والتركيز على مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية وبالتالي يستمر في االعتراف باألهمية الفريدة للوثيقة في عملية الموازنة فهو يلقي المزيد من األهمية على وثائق الموازنة السبعة األخرى مما يعكس المزيد من التقدير لدور تلك الوثائق لضمان توفير المعلومات الكافية عبر كل مراحل دورة الموازنة. وفي حين أن األسئلة التي يتم طرحها في المسح الحالي ليست مشابهة تمام ا لألسئلة التي كان يتم طرحها في المسوحات السابقة فإن التحليل الذي قمنا به توصل إلى أن النتائج مشابهة لبعضها البعض رغم مرور الوقت. )وفي هذا التقرير كما هو الحال في التقارير السابقة فإننا نلقي الضوء فقط على التغييرات الحادثة مع مرور الوقت في النتائج في مؤشر الموازنة المفتوحة(. وبصفة عامة هناك تداخل ضخم في األسئلة التي يتم طرحها باإلضافة إلى تداخل كامل في الوثائق التي يتم تقييمها. إال أننا قمنا كذلك بإجراء سلسلة من االختبارات اإلحصائية باستخدام سلسلة بيانات بديلة قمنا بعملها من أجل تقييم ما إذا كانت مقارنة نتائج مسح هذا العام بنتائج األعوام السابقة أمر ا مناسب ا أم ال. وتشير االختبارات إلى أن ذلك أمر مناسب. وبالتالي فإن هذا التقرير يمثل مؤشر الموازنة المفتوحة لعام 2015 ذلك المقياس الذي يعد أفضل إجراء مفرد للشفافية في أي دولة من الدول باإلضافة إلى سلسلة مؤشرات الموازنة المفتوحة السابقة والبيانات التي اعتاد المستخدمون عليها على مر السنوات. والمؤسسات القليلة التي يبدو أن التغييرات التي تم إجراؤها على المسح قد أثرت بشكل مجد على المقارنات التي تمت مع مرور الوقت مسجلة في هذا التقرير وفي ملخصات الدول ذات الصلة والتي يتم نشرها بشكل منفصل. وفي المتوسط تميل التغييرات التي يتم إجراؤها في المسح إلى أن تؤدي إلى إضعاف مستوى التقدم مع مرور الوقت. ولالطالع على شرح أكثر تفصيال للتغييرات باإلضافة إلى تحليلنا الستخدامها المستمر إلجراء المقارنات مع مرور الوقت انظر الفهرس "ب". 12

18 وخالل تلك الفترة أصبح للمسح مكانته كأداة تقييم مستقلة ويمكن االعتماد عليها لدرجة انفتاح أنظمة الموازنة الخاصة بالحكومة وإمكانية إخضاعها للمحاسبة. وقد تم استخدام النتائج الخاصة به بشكل متزايد من خالل مجموعة متنوعة من المساهمين لوضع التوصيات المتعلقة باإلصالحات التي يجب أن تقوم بها الحكومات من أجل زيادة المحاسبة وجعل أنظمة الموازنة الخاصة بها متوافقة مع الممارسات الجيدة الدولية. وتدعم منظمات المجتمع المدني على سبيل المثال إصالحات معينة محددة في ملخصات الدول في مسح الموازنة المفتوحة. وتركز الوكاالت المانحة بصفة مستمرة على بيانات مسح الموازنة المفتوحة والتوصيات المتعلقة بتشجيع التحسينات في شفافية الموازنة في الدول التي توفر المساعدة لها. وتستخدم شراكة الحكومات المفتوحة عنصرين رئيسيين من المسح نشر مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية وتقرير المراجعة في الوقت المناسب كمعايير لألهلية لالشتراك في شراكة الحكومات المفتوحة. وقد قامت شركة.Bloomberg L.P كانعكاس ألهمية البيانات المتعلقة بشفافية الموازنة وإمكانية المحاسبة لمجتمع المستثمرين بالتوقيع على اتفاقية مع شراكة الموازنة الدولية تتيح للشركة الفرصة إلتاحة البيانات من كل جوالت المسح لعمالئها عبر محطات البيانات الطرفية الخاصة بها. المفتوحة. وحيث إن هذا الجزء هو الجزء األكثر تفصيال ورسوخ ا من المسح فقد حصل على أكبر قدر من االهتمام في هذا التقرير. ينظر الفصل الثاني في أمر النتائج الرئيسية المتعلقة بالحالة الحالية لشفافية الموازنة في مختلف أرجاء العالم. ينظر الفصل الثالث في أمر التقدم الذي تم تحقيقه في الشفافية على مدار الوقت كما هو موضح من خالل مقارنة نتائج مسح عام 2015 ونتائج األعوام السابقة. ويناقش الفصل الرابع الدول التي لم يتم تحقيق أي تقدم فيها على مدار الوقت أو التي حدث بها تراجع. يناقش الفصالن الخامس والسادس النتائج المستمدة من أقسام المسح والتي تتعلق بفرص مشاركة العامة أثناء عملية الموازنة وأشراف السلطات التشريعية واألجهزة الرقابية العليا. ومقارنة بذلك القسم من المسح الذي يقيم شفافية الموازنة فإن هذه األجزاء من المسح تشتمل على أسئلة أقل. وبالتالي فإن النتائج توفر المزيد من المؤشرات حول حالة مشاركة العامة والتشريعات واألجهزة الرقابية العليا عن التقييم التفصيلي. ومع أخذ االستخدام واسع النطاق لنتائج المسح في االعتبار من الضروري التحقق من أن المسح يعكس االتجاهات الجديدة التي ظهرت في نطاق شفافية الموازنة وإمكانية المحاسبة ومن أن المؤشرات واضحة وموضوعية قدر اإلمكان. وبالتالي وبعد إصدار تقرير مسح الموازنة المفتوحة السابق في عام 2012 تعهدت شراكة الموازنة الدولية بتنفيذ مجموعة من التحسينات على األسئلة مكونة للمسح. وقد تزامنت مراجعة المسح مع ممارسات مشابهة تم تنفيذها من خالل الجهات الدولية األخرى التي تضع المعايير في مجال الشفافية المالية. وقد أنتجت هذه التغييرات وسيلة أفضل لقياس مدى شفافية الموازنة والمشاركة واإلشراف الرسمي. وعلى وجه الخصوص تعترف المنهجية التي تمت مراجعتها بالتطورات الناشئة في الممارسات الجيدة الدولية مما يؤدي إلى تحقيق المزيد من التناسق بينها وبين المعايير واألدوات المالية األخرى باإلضافة إلى تقوية األسئلة كل على حدة اعتماد ا على الرؤى التي قامت شراكة الموازنة المفتوحة بتجميعها بعد إجراء المسح منذ عام )ارجع إلى المربع رقم 1-1 للحصول على المزيد من التفاصيل حول المراجعات الحديثة التي تمت على المسح(. يستكشف الفصل الخامس مدى خلق الحكومات للفرص للعامة من أجل المشاركة في عملية الموازنة. وهو يقدم أمثلة حول كيفية تنفيذ المشاركة بشكل عملي في الدول القليلة التي تمكنت فيها الحكومات من خلق برامج إبداعية إلشراك العامة في عملية الموازنة القومية. يغطي الفصل السادس مدى قوى السلطة التشريعية وأجهزة الرقابة العليا والتي تعد بمثابة المؤسسات الحكومية المسؤولة عن اإلشراف على الموازنة. يقدم الفصل السابع نتائج وتوصيات للجهات الفاعلة المختلفة التي يمكنها تعزيز شفافية الموازنة والمشاركة وإمكانية المحاسبة. هيكل هذا التقرير بما يتسق مع محتويات المسح المكون من 140 سؤاال ينظر هذا التقرير بدوره في شأن موضوعات الشفافية ومشاركة العامة في عملية الموازنة وقوة مؤسسات اإلشراف الرسمية. وتناقش الفصول من الثاني إلى الرابع النتائج المستمدة من أقسام المسح المتعلقة بمقدار وجودة معلومات الموازنة المتاحة من خالل الحكومات في وثائق الموازنة الرئيسية الثمانية أي األسئلة التي تشكل مؤشر الموازنة 13

19 14

20 الفصل الثاني

21 حالة شفافية الموازنة 2 ينظر هذا الفصل في أمر حالة شفافية الموازنة في عام اعتماد ا على النتائج التي تم التوصل إليها من المجموعة الفرعية المكونة من 109 أسئلة من المسح والتي تمثل مؤشر الموازنة المفتوحة )OBI( فإنه يستكشف العوامل المقترنة بالمستويات المختلفة من الشفافية. ويهدف هذا الفصل إلى تعميق فهمنا للتحديات المحتملة التي تواجهها الدول في مستويات الشفافية المختلفة. كما يصف هذا الفصل كذلك نتائج وثائق الموازنة الرئيسية الثمانية التي يقيمها مؤشر الموازنة المفتوحة. وهي عبارة عن تلك الوثائق التي تقرر أنها ضرورية ويجب أن تقوم الحكومات بنشرها في نقاط دورة الموازنة المختلفة وفق ا للمعايير والممارسات الدولية. 7 ويعتمد مستوى الشفافية في دولة ما على عدد الوثائق التي تنشرها تلك الدولة في الوقت المناسب لها باإلضافة إلى شمولية تلك الوثائق وإمكانية الوصول إليها. ومتوسط نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة هو 45 من 100 والوسيط هو 46. وتشير النتائج إلى أن الحكومات فشلت في أغلب األحوال في نشر الوثائق الرئيسية وأن تلك الوثائق التي تم نشرها تفتقد في الغالب للتفاصيل التي تعد ضرورية لفهم ومراقبة إنفاق الحكومات وإيراداتها وديونها والتأثير عليها. ويقوم هذا الفصل في البداية بتقسيم الدول إلى خمس فئات اعتماد ا على نتيجتها في مؤشر الموازنة المفتوحة في عام كما أنه يشير كذلك إلى الدول التي توفر معلومات الموازنة "الكافية" )والتي تكون نتيجتها 61 أو أكثر( وتلك التي توفر معلومات "غير كافية" )والتي تكون نتيجتها 60 أو أقل(. في "وتكشف النتائج اإلجمالية المستقاة من مؤشر حين أن هذا الخط الموازنة المفتوحة لعام 2015 أن األغلبية العظمى الفاصل ال يجب من سكان العالم ال يمكنهم الوصول إلى معلومات النظر إليه على أنه في غاية الدقة الموازنة الكافية." إال أنه اعتماد ا على خبرة شراكة الموازنة الدولية يعد تقدير ا معقوال يقربنا مما إذا كانت الدول توفر معلومات موازنة كافية لإلبقاء على القدرة على مراقبة وتحليل الموازنات أم ال. من الدول غير مضمنة في المسح فإن حوالي 7 أفراد من كل 10 أفاد )68 في المائة( في العالم يعيشون في 78 دولة تم التوصل إلى أنها توفر معلومات موازنة غير كافية. وكما يوضح الشكل 1-2: توفر سبع عشرة دولة معلومات موازنة نادرة أو ال تقدم معلومات موازنة على اإلطالق حيث تكون نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة 20 أو أقل. توفر سبع عشرة دولة الحد األدنى من معلومات الموازنة حيث تكون نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة من 21 إلى 40. توفر أربع وأربعون دولة معلومات موازنة محدودة حيث تكون نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة من 41 إلى 60. وهذه الدول تعجز عن توفير التفاصيل الكاملة بما يكفي للسماح بإجراء مناقشات الموازنة القائمة على معلومات كاملة. عدد الدول توفر تسع عشرة دولة معلومات جوهرية حيث تكون نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة بين 61 و 80 بينما توفر خمس دولة معلومات مكثفة حيث تكون نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة لها بين 81 و الشكل رقم 1-2: توزيع الدول اعتماد ا على نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة في عام وتكشف النتائج اإلجمالية المستقاة من مؤشر الموازنة المفتوحة لعام 2015 أن األغلبية العظمى من سكان العالم ال يمكنهم الوصول إلى معلومات الموازنة الكافية. وهذا يجعلهم غير قادرين على فهم أو مراقبة كيفية تجميع األموال الحكومية أو كيفية إنفاقها بشكل كامل. من بين 102 دولة تم تقييمها في مسح عام 2015 فإن األغلبية العظمى )78 دولة من بين تلك الدول ال 102( توفر معلومات موازنة غير كافية. في حين أن العديد معلومات موازنة غیر كافیة المعلومات نادرة أو لا توجد معلومات (20-0) معلومات كثیرة (80-61) الحد الا دنى من المعلومات متوافرة (40-21) معلومات مكثفة (100-81) 19 معلومات موازنة كافیة المعلومات محدودة (60-41) شراكة الموازنة الدولية )2010(. "دليل الشفافية في تقارير الموازنة الحكومية: لماذا تعد تقارير الموازنة مهمة وماذا يجب أن تضم " شراكة الموازنة الدولية: واشنطون دي سي.

22 الشكل رقم :2-2 صورة عالمية للشفافية في عام 2015 معلومات مكثفة ( ) معلومات كثيرة ( )80-61 المعلومات محدودة ( )60-41 الحد األدنى من المعلومات متوافرة ( )40-21 المعلومات نادرة أو ال توجد معلومات ( )

23 18

24 السمات المقترنة بالمستويات المختلفة من الشفافية غالب ا ما تشترك الدول التي تقع في فئات معينة اعتماد ا على نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة الخاصة بها في مجموعة من السمات ويمكن أن توجه العوامل المقترنة بالمستويات المختلفة من الشفافية اإلصالحات. ومع ذلك فإن نتائج مسح 2015 باإلضافة إلى نتائج األعوام السابقة تقترح كذلك أنه ال توجد أي دولة يمكن أن يصبح أداؤها جيد ا أو سيئ ا فيما يتعلق بشفافية الموازنة اعتماد ا على سمة أو ملف تعريف بعينه. ويمكن أن تقوم أي دولة بإنشاء نظام موازنة مفتوحة بسهولة إذا رغبت الحكومة في ذلك. الدول التي توفر المعلومات الجوهرية أو المكثفة غالب ا ما توفر النسبة التي تصل إلى دولة واحدة في كل أربع دول والتي تتجاوز نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة لديها 60 للعامة معلومات كافية من أجل تمكين فهم متطور إلى حد ما لموازنتها عبر دورة الموازنة برمتها. وكما يوضح الجدول 1-2 تنشر الدول الواردة في هذه الفئة ما متوسطه سبع وثائق من بين الوثائق الثمانية. واألهم من ذلك أن هذه الدول تقوم بنشر كل الوثائق التي "ويمكن أن تقوم أي دولة بإنشاء نظام تقوم بإنتاجها فال موازنة مفتوحة بسهولة إذا رغبت الحكومة يتم إنتاج أي وثائق لالستخدام الداخلي في ذلك." فقط. )يعرف المسح المصطلح "نشر" على أنه إتاحة الوثائق للعامة في الوقت المناسب.( وباإلضافة إلى ذلك فإن الوثائق التي يتم نشرها توفر معلومات كافية للسماح بالتحليل المفيد للموازنة وفهمها. وباإلضافة إلى المعلومات األساسية حول اإليرادات والنفقات والديون فإن هذه الدول في الغالب تكشف المزيد من المعلومات التفصيلية التي تسمح للمجتمع المدني وغيره من األطراف الفاعلة بتقييم ما إذا كانت مجموعة السياسات المالية الكاملة للحكومة تتفق مع األهداف االقتصادية واالجتماعية المرغوب فيها أم ال. والملف التعريفي للدول التي توفر المعلومات الجوهرية أو المكثفة يكشف بعض السمات االقتصادية والسياسة المتوقعة. في البداية فإن الدول التي تكون نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة الخاصة بها جيدة تميل إلى أن يكون مستوى الدخل لديها أعلى. ومع ذلك ال يعني ذلك أنه توجد عالقة قطعية وحتمية بين انخفاض الدخل وبين ضعف مستوى الشفافية. في حين أن الدول األغنى قد تكون عرضة بشكل أكبر لتحقيق مستويات أعلى من شفافية الموازنة فإن الدول منخفضة المستوى وضعيفة المستوى يمكن أن تحقق مستويات أعلى من الشفافية إذا تواجدت اإلرادة السياسية. ويتضح ذلك من خالل أداء ماالوي وأوغندا فكلتاهما من الدول منخفضة الدخل ولكنها رغم ذلك حققت نتائج عالية في مؤشر الموازنة المفتوحة. وكدليل إضافي فإن البرازيل أكثر شفافية من البرتغال كما أن المكسيك أكثر شفافية من إسبانيا ناهيك عن أن جنوب إفريقيا أكثر شفافية من المملكة المتحدة. ثاني ا تسيطر الديمقراطيات القوية والمتوسطة والتي تعقد انتخابات حرة وعادلة ولديها المزيد من الحرية اإلعالمية على المستوى العلوي. ومن األمور المهمة هنا أن شراكة الموازنة الدولية قد أظهرت أن الشفافية يبدو أنها تعتمد بشكل أكبر على المستويات الحالية للديمقراطية بشكل أكبر من طول المدى التي كانت خاللها الدولة تتسم بأنها ديمقراطية. 8 فعلى سبيل المثال فإن جنوب إفريقيا تعد دولة حديثة فيما يتعلق بالديمقراطية ولكنها حققت بسرعة مستويات شفافية تناطح بها الدول العتيدة في الديمقراطية. وفي النهاية يبدو أن هناك عالقة متبادلة قوية نسبي ا بين نتيجة الشفافية التي تحققها الدولة والدعائم األخرى لنظام المحاسبة القوي المتعلق بالموازنة بما في ذلك مساهمة العامة في عملية الموازنة وقوة مؤسسات اإلشراف الرسمي أي السلطة التشريعية وجهاز الرقابة األعلى. بالتالي بين تلك الدول التي حققت أفضل أداء فيما يتعلق بمؤشر الموازنة المفتوحة كان مستوى الشفافية المرتفع مجرد مكون ألنظمة المحاسبة البيئية القوية إلى حد كبير في تلك الدول. ويقترح ذلك في الدول التي يكون أداؤها جيد ا في مؤشر الموازنة المفتوحة أن الحكومات تميل بشكل أكبر إلى وضع أولوية ليس للشفافية فقط ولكن كذلك للهدف األوسع نطاق ا والمطلق لتحقيق المحاسبة فيما يتعلق بالموازنة. )تتم مناقشة هذه األمور بمزيد من التفاصيل في الفصلين الخامس والسادس.( الدول التي توفر المعلومات المحدودة كما ذكرنا فإن 44 أو ما يزيد عن 40 في المائة من الدول التي تم تقييمها في المسح توفر بعض معلومات الموازنة للعامة إال أن تلك المعلومات تبقى محدودة في بعض األوجه شديدة األهمية. كما هو موضح في الجدول 1-2 فإن الدول التي توفر معلومات "محدودة" تتيح أغلب وثائق الموازنة الرئيسية للجماهير في الوقت المناسب حيث تقوم بنشر ست وثائق من الوثائق الثمانية الرئيسية للموازنة في المتوسط. إال أن الوثائق التي يتم نشرها في الغالب تفتقر إلى تفاصيل مهمة. وأبرز هذه الوثائق مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية الذي يحتوي على أكثر من نصف 9 المعلومات الموصى بها وفق ا للممارسات الدولية الجيدة. تشتمل الدول التي تقع في الفئة المتوسطة على خليط متزن من الدول الديمقراطية وتلك الدول التي تخضع لحكم األنظمة األكثر استبدادية. وتكون حرية الصحافة في تلك الدول أقل وينظر إليها على أنها تحتوي على مستويات أعلى من الفساد من تلك الدول التي تأتي في الفئة األولى. وبعض الدول الواردة في هذه الفئة ربما كان من المتوقع بناء على مستوى الدخل بها أن تحتوي على أنظمة أكثر انفتاح ا فيما يتعلق بالموازنة مثل كرواتيا وسلوفاكيا. وهناك دول أخرى مثل جمهورية القرغيز والتي يكون الدخل فيها أقل تعد مفاجأة مقبولة هنا. في عام 2015 انتقلت تونس كذلك إلى هذه الفئة مما يعكس زيادة مضاعفة أربع مرات تقريب ا في الشفافية منذ عام وهذا يظهر أن الدول في مراحلها االنتقالية تكون قادرة كذلك على تحقيق هذا التقدم السريع. 8. وينر جيه ودي رينزيو بي )2013(. "المواطنون والمشرعون واإلفصاح التنفيذي: القرارات السياسية للشفافية المالية" التنمية العالمية المجلد 41 ص شراكة الموازنة الدولية )2010(. "دليل الشفافية في تقارير الموازنة الحكومية: لماذا تعد تقارير الموازنة مهمة وماذا يجب أن تضم " شراكة الموازنة الدولية: واشنطون دي سي. 19

25 الجدول رقم 1-2: سمات الدول وفق ا لألداء في مؤشر الموازنة المفتوحة في عام 2015 الدول التي توفر الحد األدنى من المعلومات أو المعلومات النادرة أو التي ال تقدم أي معلومات مؤشرات مسح الموازنة المفتوحة عدد الدول العدد المتوسط من وثائق الموازنة الثمانية المنشورة )التي يتم نشرها في الوقت المناسب للعامة( توفر تلك الدول األربعة والثالثين أي ثلث تلك الدول التي خضعت للمسح والتي حققت النتيجة 40 أو أقل أقل قدر ممكن من معلومات الموازنة للعامة أو في بعض األحوال ال توفر أي معلومات على اإلطالق. وتنشر هذه الدول ما متوسطه ثالث وثائق موازنة من بين الوثائق الرئيسية الثمانية وال توفر تقريب ا المعلومات الكافية للسماح للعامة والمجتمع المدني بتحليل ومراقبة الموازنات. درجة مؤشر الموازنة المفتوحة النسبة المئوية من وثائق الموازنة الثمانية الرئيسية التي: تم نشرها وأغلبية الدول التي كان أداؤها ضعيف ا تميل إلى إنشاء مساحة يمكن تجاهلها لألصوات أو وجهات النظر المعارضة من األطراف الفاعلة خارج الحكومة. واألغلبية القصوى منها لديها مؤسسات ديمقراطية ضعيفة أو تخضع لحكم أنظمة استبدادية. وباإلضافة إلى ذلك تميل المؤسسات اإلشرافية إلى الضعف أو تكون قوتها محدودة وتكون هناك قيود أكبر على حرية الصحافة عن مجموعات الدول التي يكون أداؤها أفضل في مؤشر الموازنة المفتوحة. وبما ال يدعو إلى الدهشة فإن هذه الدول تميل إلى أن ينظر إليها على أنها الدول األكثر فساد ا. كما أن هذه الدول تسجل كذلك أسوأ النتائج في مؤشر التنمية البشرية وهو عبارة عن إجراء موجز ثالثي األبعاد للتنمية البشرية وهي: الحياة الطويلة والصحية وامتالك المعرفة ومستوى الحياة الجيد. %91 %9 %8 %0 % %74 %26 %17 %6 % %42 %58 %26 %25 % لم يتم نشرها لم يتم إنتاجها أنتجت لالستخدام الداخلي فقط تم نشرها في وقت متأخر للغاية متوسط نتيجة الوثائق المنشورة مقترحات الموازنة للسلطة التنفيذية متوسط النتيجة ل: المشاركة قوة السلطات التشريعية قوة جهاز الرقابة العليا المؤشرات السياسية النسبة المئوية في الديمقراطيات القوية / المعتدلة* النسبة المئوية في الديمقراطيات الضعيفة / الدول االستبدادية* متوسط نتيجة الشفافية مؤشر الفساد الدولي** متوسط نتيجة حرية الصحافة )مراسلون بدون حدود(** المؤشرات االجتماعية االقتصادية متوسط نتيجة مؤشر التنمية البشرية** متوسط إجمالي الناتج المحلي لكل فرد*** النسبة المئوية للدول التي تعتمد على إيرادات النفط**** وعلى الرغم من ذلك فإن الدول في الفئات األقل تتسم بالتنوع االقتصادي. وتشتمل تلك المجموعة على قطر وهي الدولة التي تمتلك أعلى مستوى للدخل للفرد عن أي دولة مشاركة في المسح وجمهورية الكونغو 10 الديمقراطية وهي الدولة ذات أقل مستوى للدخل بين تلك الدول. وباإلضافة إلى ذلك فإن المستوى المتوسط "وأغلبية الدول التي كان أداؤها ضعيف ا تميل للدخل بين الدول األقل إلى إنشاء مساحة يمكن تجاهلها لألصوات أو أداء والتي تشتمل وجهات النظر المعارضة من األطراف الفاعلة على مجموعة كبيرة خارج الحكومة." من الدول التي تعتمد على منتجات الهيدروكربون تتجاوز في واقع األمر مستوى الدول ذات األداء المتوسط. ومن بين أسوأ عشر دول أداء في مؤشر الموازنة المفتوحة هناك سبع دول تعد غير ديمقراطية وتعتمد على إيرادات النفط والغاز كذلك. 11 وهذه الدول هي تشاد وغينيا االستوائية والعراق وقطر والمملكة العربية السعودية والسودان وفنزويال. ويتفق ذلك بشدة مع البحث الذي توصل إلى أنه بين الدول االستبدادية هناك عالقة عكسية بين االعتمادية على إيرادات 12 الهيدروكروبون وشفافية الموازنة. %83 % %50 % %9 % دوالر ا دوالر ا %14 %38 * يتم تقرير طبية الديمقراطية في الدولة من خالل مؤشر الديمقراطية في وحدة معلومات اإليكونومست. دوالر ا %13 ** في ظل نظام النتائج المستخدم في مؤشر الفساد الدولي للشفافية في مسح الموازنة المفتوحة ومؤشر التنمية البشرية تعني النتيجة األعلى أن الدولة من بين الدول التي تؤدي أداء جيد ا. وفي المقابل في ظل نظام النتائج المستخدم "لحرية الصحافة" فإن النتيجة األقل تعني أن الدولة تؤدي أداء أفضل. *** البيانات المتعلقة بإجمالي الناتج المحلي )GDP( لكل فرد في نطاق مشابهة القوة الشرائية من قاعدة بيانات التطلعات االقتصادية العالمية لصندوق النقد الدولي في أكتوبر )وتعكس النتائج المعروضة تقديرات العام المالي 2014(. والمعلومات متاحة في: **** يتم تقرير درجة االعتمادية على اإليرادات من النفط باستخدام إطارات العمل المالية لصندوق النقد الدولي للدول النامية الغنية بالموارد. والمعلومات متاحة في: حسب قياس إجمالي الناتج المحلي للفرد في شروط تعادل القوة الشرائية )PPP( لعام يصنف مؤشر الديمقراطية لوحدة استخبارات اإليكونومست كل الدول السبعة على أنها ذات أنظمة "هجينة" أو "متسلطة". 12. روس إم )2011( "الثروة المعدنية وشفافية الموازنة." شراكة الموازنة الدولية: واشنطون دي سي.

26 إتاحة وثائق الموازنة للعامة يجب أال تكون معلومات الموازنة غير الكافية هي األمر الطبيعي. وهناك خطوات عملية ومباشرة يمكن أن تقوم بهاد الدول التي ال يرتقي مستوى أدائها إلى المستوى المطلوب لتنفيذ تطورات مهمة في الشفافية. ولتوفير معلومات حول أنواع اإلصالحات المطلوبة يمكن أن يتم تقسيم نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة حسب وثائق الموازنة الثمانية التي يجب أن تنشرها الدول في أوقات مختلفة في دورة الموازنة. المرحلة في دورة الموازنة وثائق الموازنة عدد الوثائق المنشورة في مسح الموازنة لعام الجدول رقم 2-2: وثائق الموازنة الرئيسية الثمانية البيان التمهيدي للموازنة: يكشف المعامالت واسعة النطاق للسياسات المالية للدولة قبل طرح مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية. وهو يوضح التوقعات االقتصادية للحكومة باإلضافة إلى اإليرادات والنفقات والديون المتوقعة وتتكون عملية الموازنة التي تعمل بشكل جيد من أربع مراحل رئيسية: 1( الصياغة عندما تضع الجهة التنفيذية في الحكومة مسودات مقترح الموازنة 2( الموافقة عندما تقوم الجهة التشريعية في الحكومة بمناقشة وتعديل والموافقة على مقترح الموازنة 3( التنفيذ عندما تقوم الحكومة بتنفيذ السياسات الموضحة في الموازنة و 4 ( اإلشراف عندما يقوم جهاز المراقبة األعلى والسلطة التشريعية بتقييم األموال التي يتم إنفاقها من أجل تحقيق االمتثال واألداء الجيد. وكما ذكرنا آنف ا تحدد المعايير والممارسات الدولية وثائق موازنة رئيسية ثمانية يجب أن يتم نشرها في مراحل مختلفة في دورة الموازنة بحيث يتمكن المجتمع المدني والعامة من مراقبة القرارات المتعلقة بالموازنة والتأثير فيها. يقيم المسح ما إذا كانت الحكومات المركزية قد أتاحت للجمهور وثائق الموازنة الرئيسية الثمانية أم ال وما إذا كانت البيانات التي وردت في هذه الوثائق شاملة وصادرة في وقتها ويمكن الوصول إليها أم ال. يصف الجدول رقم 2-2 وثائق الموازنة تلك ويوضح في أي مرحلة من مراحل الموازنة يجب أن يتم نشر تلك الوثائق. كما أنه يوضح كذلك عدد الدول من بين 102 دولة قامت بنشر كل وثيقة من وثائق الموازنة أثناء فترة المسح. التكوين الموافقة التنفيذ مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية: الوثيقة أو الوثائق التي تقوم السلطة التنفيذية بتسليمها إلى السلطة التشريعية من أجل الموافقة عليها. وهو يوضح تفاصيل اإليرادات والتخصيصات التي يتم عملها لكل الوزارات والتغييرات المقترحة في السياسة وكذلك المعلومات األخرى الضرورية لفهم الموقف المالي للدولة. الموازنة المقررة: الموازنة التي تم اعتمادها من خالل السلطة التشريعية. التقارير الدورية: تشتمل على معلومات حول اإليرادات الفعلية التي يتم تجميعها والنفقات الفعلية التي يتم صرفها وكذلك الديون المستدانة على المستويات المختلفة في السنة المالية. ويمكن أن يتم إصدار هذه التقارير على أساس ربع سنوي أو شهري. المراجعة نصف السنوية: تحتوي على تحديث شامل بشأن تنفيذ الموازنة من منتصف العام المالي بما في ذلك مراجعة االفتراضات االقتصادية الرئيسية في الموازنة والتوقعات المحدثة لنتائج الموازنة للعام المالي. تقرير نهاية السنة: يعرض موقف حسابات الحكومة في نهاية العام المالي ويحتوي في الغالب على تقييم للتقدم الحادث نحو إنجاز أهداف سياسة الموازنة لتعظيم مستوى اإلشراف الفعال من العامة عبر دورة الموازنة برمتها يجب أن تقوم الدول بنشر كل وثائق الموازنة الرئيسية الثمانية. إال أن 16 دولة فقط من بين ال 102 دولة التي شملها المسح تقوم بعمل ذلك حالي ا. وهذه الدول هي: البرازيل وبلغاريا وجمهورية التشيك وفرنسا وهندوراس وإيطاليا وجمهورية القرغيز ونيوزيالندا وبيرو والفلبين وروسيا ورواندا وسلوفاكيا وجنوب إفريقيا والسويد والمملكة المتحدة. الرقابة كل المراحل تقرير المراجعة: يتم إصدار هذا التقرير من خالل جهاز الرقابة األعلى وهو ينظر في أمر سالمة واكتمال حسابات نهاية العام للحكومة. موازنة المواطنين: إصدار بسيط وأقل فنية من موازنة الحكومة مصمم خصيص ا لنقل المعلومات الرئيسية للعامة. كما يكون إصدار إصدارات للمواطنين من الوثائق األخرى أمر ا مرغوب ا فيه كذلك. وهناك 16 دولة تعاني من مشكالت ما زالت ال تستطيع نشر مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية والتي تعد الوثيقة الرئيسية في الموازنة لتسهيل النقاش مع العامة ومراقبتهم للموازنة. وهذه الدول هي: بوليفيا وكمبوديا وتشاد والصين ومصر وغينيا االستوائية وفيجي والعراق ولبنان وميانمار ونيبال وقطر والمملكة العربية السعودية والسودان وفينزويال وفيتنام. من بين ال 816 وثيقة التي يجب أن يتم نشرها من قبل الدول المشاركة في المسح لم تتم إتاحة 267 وثيقة )أي ثلث الوثائق( للعامة مما يعني أنه لم يتم إنتاجها من األساس أو تم إنتاجها من أجل االستخدام لألغراض الداخلية فقط أو تم نشرها في وقت متأخر للغاية بحيث إنها تصبح عديمة الفائدة. وكما أوضحنا في الشكل 3-2 تميل االتجاهات التي تتخذها حالة نشر الوثائق إلى التنوع وفق ا لمستوى الشفافية في أي دولة من الدول. على سبيل المثال بين الدول األسوأ أداء أي الدول التي حققت نتيجة 40 أو أقل لم تتم إتاحة األغلبية العظمى لوثائق الموازنة. وعلى الجانب اآلخر فإن حوالي ربع الوثائق التي لم تتم إتاحتها للعامة تأتي من الدول الموجودة في الفئة الوسطى في حين أن هذا الرقم ينخفض إلى %9 فقط للدول الموجودة في الفئة العليا. من بين الوثائق التي ال تعتبر أنها أتيحت للعامة أكثر من نصف تلك الوثائق لم يتم إنتاجها على اإلطالق. وهذا يعني أن الحكومة نفسها تفتقد إلى المعلومات والتحليالت الجوهرية المضمنة في هذه الوثائق. فعلى سبيل المثال ال تنتج فنزويال التقارير الدورية المتعلقة باإلنفاق والديون أو 21

27 الشكل رقم 3-2: إتاحة وثائق الموازنة للعامة وفق ا لألداء في مؤشر الموازنة المفتوحة في عام 2015 الدول التي توفر المعلومات الجوھریة أو المكثفة (نتیجة مؤشر الموازنة المفتوحة بین 61 و 100 ) %8 %1 %6 %3 الدول التي توفر الحد الا دنى من المعلومات أو المعلومات النادرة أو التي لا تقدم أي معلومات (نتیجة مؤشر الموازنة المفتوحة بین 0 و 40 ) الدول التي توفر المعلومات المحدودة (نتیجة مؤشر الموازنة المفتوحة بین 41 و 60 ) %7 متاح للعامة غیر متاحة للعامة لم یتم إنتاجھا تم إنتاجھا للا غراض الداخلیة فقط تم نشرھا في وقت متا خر للغایة %9 %91 %17 %26 %74 %26 %58 %42 %25 المراجعة نصف السنوية أو تقرير المراجعة. ويحد ذلك من قدرة الحكومة على تتبع اإلنفاق واالقتراض أثناء عام الموازنة ويجعل الحكومة والعامة غير متيقنين حيال ما إذا كانت البيانات يمكن االعتماد عليها أم ال وهل تتوافق مع القوانين الحالية أم ال. ومن بين ال 267 وثيقة التي فشلت الحكومات في نشرها تم إنتاج وثيقة من بين كل ثالث وثائق إال أنها لم تتم إتاحتها للعامة. ومن بين الدول التي كان أداؤها ضعيف ا على وجه الخصوص وعلى الرغم من ذلك تم إنتاج حوالي %45 "من بين الوثائق التي ال تعتبر أنها أتيحت للعامة من الوثائق التي أكثر من نصف تلك الوثائق لم يتم إنتاجها على لم يتم نشرها. اإلطالق. وهذا يعني أن الحكومة نفسها تفتقد إلى وفي المقابل فإن المعلومات والتحليالت الجوهرية المضمنة في الحكومات التي حققت نتائج أعلى هذه الوثائق." من %60 في مؤشر الموازنة المفتوحة تقوم بنشر كل الوثائق التي تنتجها. وفي الواقع هناك 13 دولة فقط مسؤولة عن حوالي %60 من الوثائق التي تم إنتاجها لالستخدام الداخلي فقط. وهذه الدول والتي تعد جميعها من الدول األسوأ أداء وفق ا لمؤشر الموازنة المفتوحة هي: أنجوال والكاميرون وتشاد وغينيا االستوائية وفيجي والعراق وميانمار والنيجر وقطر وساو تومي إي برينسيبي والمملكة العربية السعودية والسودان وفنزويال. وكل دولة من هذه الدولة يمكن أن تزيد شفافية الموازنة بشكل كبير بدون أي تكلفة أو بتكلفة ضئيلة من خالل نشر تلك الوثائق التي تقوم الحكومات بإنتاجها بالفعل. وفي النهاية تم نشر 34 وثيقة في وقت متأخر للغاية بحيث ال يمكن اعتبارها مفيدة للمجتمع المدني والعامة. وقد فشلت كامبوديا وجواتيماال والهند وليبيريا ونيجيريا والسنغال وزامبيا في نشر وثيقتين في اإلطار الزمني المناسب الذي تكون هذه المعلومات مفيدة فيه. وكان من الممكن لهذه الحكومات أن تزيد من الشفافية بشكل كبير من خالل أخذ الخطوات الالزمة لنشر هذه الوثائق في 13 اإلطار الزمني الموصى به في الممارسات الدولية الجيدة. المعلومات المضمنة في وثائق الموازنة تشير نتائج المسح إلى أنه حتى عندما يتم نشر الوثائق فإنها غالب ا ما تفتقد إلى تفاصيل مهمة تكون ضرورية لتوفير تحليل مفيد. وتعد رواندا مثاال بارز ا في هذا الصدد: فعلى الرغم من نشرها لوثائق الموازنة الثمانية فإن نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة الخاصة بها 36 فقط نظر ا لمحدودية مستوى التفاصيل وتنوع المعلومات المضمنة في وثائق الموازنة الخاصة بها. إن عدم التمكن من توفير كل المعلومات الموصى بها من خالل الممارسة الجيدة يوفر صورة غير كاملة لسياسات الموازنة القومية ويؤثر بشكل كبير على الشفافية في الدولة. الشكل رقم 4-2 يعرض النتائج الفرعية لمدى فائدة )"مدى الفائدة" يشتمل على الشمولية وإمكانية الوصول إلى( مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية لكل الدول التي تقوم بنشر تلك الوثيقة. من بين الدول التي يتم اعتبار أن أدائها ضعيف هناك ميل إلى أن تفتد وثائق موازنة بعينها منشورة لمعلومات ضرورية ففي المتوسط يحتوي مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية على سبيل المثال على 39 في المائة من المعلومات التي يجب أن يحتوي عليها وفق ا للممارسات الدولية الجيدة. ولكن مع تلك الدول فإن ندرة الوثائق وليس مدى فائدتها ذاتها هي ما تميل إلى دفع نتائج الشفافية نحو االنخفاض على وجه الخصوص. وفي المتوسط تقوم الدول التي يكون أداؤها ضعيف ا بنشر ثالث وثائق فقط من بين وثائق الموازنة الرئيسية الثمانية. "...أنه حتى عندما يتم نشر الوثائق فإنها غالب ا ما تفتقد إلى تفاصيل مهمة تكون ضرورية لتوفير تحليل مفيد." ويشرح نقص أو فقد التفاصيل في الوثائق المنشورة النتائج الضعيفة التي نراها لدى الدول التي يكون أداؤها محدود ا مقارنة بالدول الموجودة في الفئة العلوية. وتقوم الدول التي يكون أداؤها محدود ا بنشر ما متوسطه ست وثائق من الوثائق الرئيسية الثمانية مقارنة بسبع وثائق بين الدول الموجودة شراكة الموازنة الدولية )2010(. "دليل الشفافية في تقارير الموازنة الحكومية: لماذا تعد تقارير الموازنة مهمة وماذا يجب أن تضم " شراكة الموازنة الدولية: واشنطون دي سي.

28 في المستوى العلوي. ومع ذلك فإن فائدة المعلومات التي يتم الكشف عنها من خالل الدول التي تؤدي أداء محدود ا تكون منخفضة للغاية. وكما يظهر في الشكل رقم 4-2 فإن متوسط نتيجة مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية للدول التي يكون أداؤها محدود ا 55 فقط أي أقل بكثير عن متوسط النتيجة 74 للدول الموجودة في الفئة العلوية. في حين أن الدول التي يكون أداؤها محدود ا وحتى في بعض الدول التي يكون أداؤها ضعيف ا عندما تقوم تلك الدول بنشر الوثائق تميل إلى توفير معلومات مفصلة بشكل مقبول حول اإليرادات والنفقات إال أنها تفشل في الغالب في توفير أربعة أنواع ضرورية للغاية من المعلومات. في البداية تقوم هذه الدول في الغالب بتوفير معلومات أقل بكثير حول مقدار وتكوين الديون. فغالب ا ما تكون البيانات المتعلقة بمعلومات حول استحقاق الديون أو معدل الفائدة على الديون أو ما إذا كان الدين محلي ا أو خارجي ا مفقودة أو غير كاملة من مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية. ويؤدي الكشف عن هذه المعلومات إلى توفير رؤية للعامة حول ما تدين به الدولة للدائنين ودرجة الخطر الذي تكون الدولة معرضة له. ثاني ا غالب ا ما تفشل الدول التي يكون أداؤها محدود ا في توفير معلومات شاملة حول افتراضات االقتصاد الكلي والتي تركز على توقعات الموازنة. ويشتمل ذلك على النمو الحقيقي في إجمالي الناتج المحلي ومعدل التضخم ومعدالت الفائدة. كما أن هذه الدول في الغالب ال توفر تحليال يوضح مدى حساسية توقعات الموازنة للتغييرات المحتملة في افتراضات االقتصاد الكلي وهو ما يمكن أن يساعد على اإلشارة إلى التأثير المحتمل لظروف االقتصاد المتطورة في الموازنة. ويعد االنخفاض الشديد في أسعار النفط منذ منتصف عام 2014 بمثابة التذكير للتداعيات الخطيرة التي يمكن أن تظهر نتيجة ألسعار النفط المتقلبة في االقتصاديات المعتمدة على إيرادات الهيدروكربون وتأثيراتها على مواطني تلك الدول في نهاية المطاف. وبدون توفير معلومات حول افتراضات االقتصاد الكلي وتحليل الحساسية يبقى المجتمع المدني واألطراف الفاعلة األخرى بدون أي معلومات فيما يتعلق بكيفية تأثير االنخفاض في أسعار النفط على اإليرادات وإلى أي مدى يمكن أن تعزى االنحرافات في تقديرات الموازنة والنتائج الفعلية للتقلبات في أسعار النفط. ثالثا تشارك الكثير من الحكومات في ممارسات تتعلق بالموازنة أو تقبل التزامات يمكن أن تشوه صورة التمويل العام إال إذا تم الكشف عن ذلك بالشكل المناسب في وثائق الموازنة ذات الصلة. وتشتمل األمثلة على استخدام أموال خارج الموازنة أو المشاركة في األنشطة شبه المالية أو توسيع نطاق االمتيازات الضريبية أو التعرض لاللتزامات الطارئة. إال أن هناك عدة حكومات قليلة بين الدول ذات األداء المحدود توفر معلومات مفصلة حول هذه األنشطة وربما تخفي نسب كبيرة من اإلنفاق العام الحالي أو المستقبلي. ويمكن أن يثير غياب تلك المعلومات الشكوك حول الوضع المالي للدولة كما يمكن أن يخلق فرص ا للفساد أو لسوء إدارة األموال العامة. كذلك فإن هذه المعلومات مفيدة بشكل خاص للمستثمرين 14 الذين يرون أن ذلك ضروري ا لتقييم مخاطر االستثمار في دولة ما. المربع رقم 1-2: التعامل مع اإليرادات في مؤشر الموازنة المفتوحة لقد أصبح خطاب التمويل العام الدولي مؤخر ا يركز بشكل خاص على األمور المتعلقة باإليرادات بصفة عامة وقدرات اإليرادات المحلية بشكل خاص. وتظهر نتائج مسح عام 2015 أن الحكومات التي تنشر وثائق الموازنة في المتوسط تميل إلى توفير المعلومات حول المصادر الفردية لإليرادات طوال دورة الموازنة. وتلك الحالة تسود في الدول التي تكون نتائجها منخفضة ومتوسطة ومرتفعة فيما يتعلق بمؤشر الموازنة المفتوحة. وفي نواح معينة تميل المعلومات المتعلقة باإليرادات إلى أن تكون أكثر اكتماال من المعلومات المتعلقة بالنفقات. وهذه النتائج اإليجابية لإلبالغ عن اإليرادات من المحتمل أن تكون تعبير ا عن الحقيقة التي تنص على أنه توجد مصادر إيرادات فردية أقل من برامج النفقات الفردية في واقع األمر في أغلب الدول يمكن أن تكون هناك مئات من برامج النفقات في حين تكون هناك فقط حوالي عشر مصادر لإليرادات. معلومات كافية حول نفقات الضرائب بما في ذلك اإلعانات المحتملة التي يتم توفيرها في شكل أرصدة ائتمانية أو خصومات أو تفضيالت تقلل من مقدار الضرائب التي يتم دفعها. ويمكن أن يعني عدم التمكن من توفير هذه المعلومات أنه ربما أن تكون هناك امتيازات ضريبية ضخمة للشركات واألفراد من دافعي الضرائب مخفية عن أعين العامة. كما توجد كذلك معلومات في غاية األهمية فيما يتعلق باإليرادات لم يقم المسح بتقييمها والتي يرى الداعمون والمحللون أنها تكون مفقودة بشكل روتيني من وثائق الموازنة. على سبيل المثال ال يستفسر المسح عن المعلومات المتعلقة بفرض أو أعباء الضرائب والتي يمكن أن تسهل تقييم عدالة سياسات الدولة الضريبية. كما أن المسح ال يطرح كذلك أسئلة حول اإليرادات الواردة من الصناعات االستخراجية بما في ذلك مدى شمولية التقارير التي تصدرها الحكومة عن اإليرادات التي يتم تجميعها من خالل شركات النفط العامة أو أي صناديق للنفط خارج الموازنة تقوم الحكومة بعملها. ورغم ذلك وفي نواح أخرى تبقى شفافية اإليرادات ضعيفة بين الدول التي خضعت للمسح. على سبيل المثال فقط حوالي ربع الدول التي تقوم نشر مقترحات الموازنة للسلطة التنفيذية الخاصة بها تقوم بتوفير 23

29 الشكل رقم 4-2: مدى فائدة مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية وفق ا لألداء في مؤشر الموازنة المفتوحة في عام 2015 النتیجة المتوسطة للدول التي توفر الحد الا دنى من المعلومات أو التي توفر معلومات نادرة أو التي لا توفر أي معلوما (من 0 إلى 40) النتیجة المتوسطة للدول التي توفر معلومات محدودة (من 41 إلى 60) النتیجة المتوسطة للدول التي توفر معلومات جوھریة أو مكثفة (من 61 إلى 100) وفي النهاية باإلضافة إلى معرفة مقدار ما تقوم الحكومات بإنفاقه أو تجميعه فإن فهم كيف توجه أهداف سياسات الحكومة تخصيصات الموازنة وما إذا كانت برامج وأنشطة الحكومة تفي باألهداف المنصوص عليها أم ال يعد أمر ا ضروري ا فيما يخص قدرة المجتمع المدني على التأثير على اإلنفاق الحكومي ومراقبة ذلك التأثير. ومع ذلك فإن المعلومات التي تربط بين أهداف سياسة الحكومة وبين نفقات الموازنة غالب ا ما يكون مفقود ا أو غير كامل بين التفاصيل المهمة الضرورية. وبنفس الطريقة فإن الدول ذات األداء المحدود غالب ا ما يعجزون عن اإلبالغ عن بيانات النفقات لكل البرامج الحكومية باإلضافة إلى توفير بيانات غير مالية مفصلة حول النتائج وأهداف األداء لكل البرامج. وبدون ذلك فإن المجتمع المدني واآلخرين يفتقدون إلى قدر كبير من المعلومات التي يحتاجون إليها لمحاسبة الحكومات على االلتزامات التي يتم االلتزام بها في ظل االتفاقيات العالمية مثل أهدف األمم المتحدة للتنمية المستدامة وتلك التي تتعامل مع التغيرات المناخية مما يقلل من احتمالية تحقيق األهداف الطموحة التي يتم وضعها. الدروس المستفادة من النتائج تلقي المعلومات التي يتم توفيرها من خالل األسئلة ال 109 التي تكون مؤشر الموازنة المفتوحة الضوء على مدى الفائدة منه كدليل للحالة الحالية لشفافية الموازنة في العالم. كما أنها توفر كذلك خارطة طريق لإلصالح. ويوفر مؤشر الموازنة المفتوحة معلومات حول الوثائق المطلوب نشرها من خالل الدول التي خضعت للمسح وكيف يمكن تحسين الوثائق ذاتها. المربع رقم 2-2: تطوير وسائل نشر معلومات الموازنة منذ أن انطلق المسح في عام 2006 ظهرت حركة تدعو الدول إلى نشر معلومات الموازنة للعامة عبر اإلنترنت. وفي عام 2006 تم إصدار حوالي 20 في المائة من الوثائق المنشورة في شكل نسخ مطبوعة فقط ولم يتم نشرها على مواقع الويب الخاصة بالحكومة. وفي أحدث جوالت المسح انخفض هذا الرقم إلى 4 في المائة فقط. ويمثل ذلك تقدم ا جوهري ا في مدى إتاحة هذه الوثائق. إن نشر وثيقة عبر اإلنترنت يعد الوسيلة األكثر سهولة واألكثر توفير ا للتكلفة إلتاحة المعلومات للعامة. واألغلبية العظمى للدول التي خضعت للمسح تقوم بنشر وثيقة واحدة على األقل عبر اإلنترنت بما في ذلك تلك التي تنشر وثيقة أخرى واحدة على األقل في شكل نسخة مطبوعة. في حين أن شراكة الموازنة الدولية تنظر إلى الوثائق التي تكون متاحة فقط في شكل نسخ مطبوعة )بدون تكلفة أو بتكلفة ضئيلة( على أنها قد أتيحت للعامة إال أننا نتوقع تعديل معاييرنا في الجوالت المستقبلية من المسح بحيث يتم اعتبار أن الوثائق التي يتم نشرها عبر اإلنترنت فقط هي التي قد أتيحت للعامة. إن نشر الوثائق في شكل نسخ مطبوعة ما زال مفيد ا في سياقات معينة خصوص ا في الحاالت التي يكون الوصول فيها إلى اإلنترنت محدود ا مثل األماكن البعيدة أو الفقيرة. ومع ذلك وكحد أدنى يجب أن تقوم الحكومات بإصدار الوثائق للعامة من خالل نشرها عبر اإلنترنت. كما أن نشر وثيقة موازنة عبر اإلنترنت كذلك يسمح للحكومات بإتاحة الوثائق بتنسيقات يمكن لألجهزة قراءتها مثل جداول البيانات. وتزيد المعلومات التي يتم تقديمها بتنسيقات يمكن لألجهزة قراءتها من سهولة قدرة الداعمين والمحللين على استخراج البيانات ذات الصلة والتعامل معها. ومع ذلك ووفق ا لنتائج المسح فقط 17 في المائة من الوثائق المنشورة توفر البيانات بتلك الطريقة. يجب أن تبذل الحكومات جهد ا إلتاحة األجزاء ذات الصلة من كل وثائق الموازنة متاحة بتنسيقات يمكن لألجهزة قراءتها. 14. في ديسمبر 2014 أجرت شراكة الموازنة الدولية بالتعاون مع اتحاد مستثمري األسواق الناشئة )االتحاد( مسح ا شمل 10 من المحللين األعضاء في االتحاد من مراكز استثمارية مختلفة من أجل التعمق بشكل أكبر في فهم اهتمام القطاع الخاص بالشفافية المالية. 24

30 كما يظهر هذا الفصل كذلك أنه توجد أنماط واضحة لإلدارة وغير ذلك من السمات في الدول التي تحقق نتائج جيدة وتلك التي تحقق نتائج ضعيفة في مؤشر الموازنة المفتوحة. إال أنه توجد كذلك استثناءات لكل القواعد تقريب ا. وهذه األنماط تستحق المزيد من األبحاث واالستكشاف حيث إنها يمكن أن تلقي الضوء على السمات العريضة التي تدفع الحكومات المفتوحة نحو األمام أو التي تعيقها. كما أن األنماط تقترح بشكل فوري كذلك توجيهات اإلصالح مثل حاجة الدول التي يكون أداؤها ضعيف ا لنشر معلومات الموازنة التي تقوم بإنتاجها بالفعل وحاجة الدول الموجودة في الفئة المتوسطة لتحسين شمولية الوثائق التي تنشرها وإمكانية الوصول إليها. ويستكشف الفصل األخير في هذا التقرير الدروس المستفادة من هذه األنماط بالمزيد من التعمق. 25

31 26

32 الفصل الثالث

33 3 تقدم ملحوظ في الشفافية خصوص ا بين الدول ذات األداء الضعيف يشهد مسح عام 2015 الجولة الخامسة لمسح الموازنة المفتوحة حيث تم إتمام الجوالت السابقة في األعوام 2006 و 2008 و 2010 و وبعد إجراء المسح لفترة تغطي عقد ا من الزمان تقريب ا قامت شراكة الموازنة الدولية بتجميع قدر كبير من البيانات حول الكيفية التي تطورت بها شفافية الموازنة مع مرور الوقت وعبر الدول. هذا الفصل والفصل التالي يستكشفان هذه االتجاهات وأسبابها. يتوصل هذا الفصل إلى أن االتجاهات أصبحت بصفة عامة إيجابية خصوص ا بين مجموعة من أقل الدول شفافية. كما أنه يتوصل كذلك إلى أن التحسينات التي تم تحقيقها في مجال الشفافية رغم أنها مرحب بها وملحوظة في الغالب ال تكون كافية للسماح بالمشاركة الكاملة والمستنيرة للعامة في عملية الموازنة. التغييرات من 2012 إلى 2015 توصل مسح عام 2015 إلى أن الحكومات في المتوسط ال تقوم بتوفير معلومات كافية بما يسمح بالفهم الواضح والتحليل الجيد للموازنة. ومع ذلك تكشف هذه النتائج األخيرة أن شفافية الموازنة قد تحسنت بين عامي 2012 و 2015 مع تحقيق تطورات ملحوظة في عدد الدول التي كان أدائها منخفض ا في الماضي بما يشير إلى استمرار األنماط التي تم التوصل إليها في العقد الماضي. بين عامي 2012 و 2015 زادت الحكومة مقدار معلومات الموازنة المتاحة للعامة. وينعكس ذلك في الزيادة بمقدار ثالث نقاط في نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة "بين عامي 2012 و 2015 زادت الحكومة مقدار من 43 إلى 46 بين 100 دولة معلومات الموازنة المتاحة للعامة." تتوافر لها بيانات مقارنة. 15 وباإلضافة إلى ذلك كما هو موضح في الملحق "ب" فإن متوسط التحسن في نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة كان من الممكن أن يكون أكبر إذا لم يتم تعديل المسح. وباإلضافة إلى ذلك فإن المتوسط العالمي يخفي تقدم ا ملحوظ ا بين تلك الدول التي كانت أقل شفافية في عام على وجه الخصوص: من بين الدول ال 41 التي كانت تعتبر ذات أداء ضعيف في عام 2012 )حيث كانت نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة الخاصة بها 40 أو أقل( زادت متوسط نتيجة الشفافية بمقدار 10 نقاط في وقد زادت نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة لدى إحدى عشرة دولة من هذه الدولة بمقدار 20 نقطة أو أكثر. وتلك الدول هي بنين وبوركينا فاسو والكاميرون وجمهورية الكونغو الديمقراطية وجمهورية الدومينيكان وجمهورية قيرغيزستان ورواندا والسنغال وتونس واليمن وزامبيا. وقد أظهرت الدول ذات األداء األضعف تلك الدول التي كانت نتائجها المبدئية في أقل المستويات مكاسب عظيمة. زادت الدول التي كانت توفر معلومات نادرة أو التي لم تكن توفر أي معلومات في 2012 )والتي كانت نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة الخاصة بها 20 أو أقل( من نتائجها بمتوسط 14 نقطة. وتؤكد هذه النتائج أنه إذا توافرت اإلرادة السياسية ال يكون من المحتمل تحقيق تحسينات في شفافية الموازنة فقط ولكن يمكن كذلك تحقيق تطويرات جوهرية على مدار فترة زمنية قصيرة نسبي ا. وهذا األمر ليس مدهش ا للغاية: كما ناقشنا في الفصل الثاني يمكن أن تحقق الدول ذات األداء الضعيف مكاسب ضخمة في الشفافية بكل بساطة من خالل نشر الوثائق الجديدة والكثير منها كان يتم إنتاجها بالفعل من أجل االستخدام الداخلي. أغلب المناطق في العالم شهدت تقدم ا في الشفافية. لقد حدثت طفرة ضخمة على وجه الخصوص بين الدول ال 27 التي خضعت للمسح في جنوب الصحراء الكبرى في إفريقيا حيث زاد متوسط نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة بمقدار تسع نقاط. وأغلب هذا التغيير نجم عن التحسينات التي حدثت في الدول الفرانكفونية الثمانية اإلفريقية التي خضعت للمسح. وعلى النقيض فإن متوسط النتيجة بين الدول الستة التي خضعت للمسح في جنوب آسيا انخفضت بمقدار 13 نقطة. وستتم مناقشة الزيادة الضخمة على وجه الخصوص في نتيجة دول جنوب الصحراء الكبرى واالنخفاض الحادث في دول جنوب آسيا في وقت الحق في هذا الفصل وفي الفصل التالي على التوالي. التحسينات الناجمة منذ بداية المسح يجب أن يتم عرض التقدم اإلجمالي من 2012 إلى 2015 باإلضافة إلى التقدم الناجم في عمليات المسح السابقة. وهذا التقدم على وجه الخصوص بين الدول التي بدأت بأداء ضعيف مثير لإلعجاب. شهدت الدول التي كانت أقل شفافية في البداية أفضل مستويات التقدم بشكل كبير وقد كان التوجه بين الدول الواقعة في منتصف جداول الشفافية كما ذكرنا في الفصل الثاني متوسط نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة لكل الدول البالغ عددها 102 دولة في المسح في عام 2015 هي 45. وهذا يعني أن دولتين أضيفتا إلى المسح في عام 2015 )المجر والسودان( أدتا إلى خفض متوسط النتيجة من 46 إلى 45 )أو بشكل أدق من 45.7 إلى 45.4(.

34 )أي تلك التي وفرت معلومات محدودة في البداية( أكثر إيجابية من الوضع في تلك الدول التي قامت بتوفير معلومات ملحوظة أو مكثفة بالفعل. ويمكن توضيح ذلك من خالل فحص تقدم 40 دولة كانت جزء ا من المسح المبدئي منذ عقد من الزمان مضى والمتاح لها بيانات مقارنة 16 وفي المتوسط زادت نتائج الدول التي كانت نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة لها 40 أو أقل في عام 2006 بمقدار 17 نقطة في عام 2015 وبين الدول التي كانت نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة لها بين 41 و 60 كانت الزيادة بمقدار سبع نقاط أما بالنسبة للدول التي حققت نتائج أكبر من 60 كانت الزيادة بمقدار نقطتين. )مرة أخرى كان من الممكن أن تكون الزيادة أكبر بشكل معتدل إذا لم يتم تغيير المسح في 2015.( وقد تكرر هذا النمط في عمليات المسح التالية: وقد مالت الدول التي بدأت بأقل نتائج فيما يتعلق بمؤشر الموازنة المفتوحة إلى تحقيق أكبر مستويات التقدم. كما أن االتجاهات اإلجمالية مشجعة كذلك. فقد شهدت الدول زيادة النتائج الخاصة بها بما متوسطه 10 نقاط عن أول عام خضعت للمسح فيه أو في بعض الحاالت عن أول عام كانت تتاح له بيانات مقارنة حتى الوصول إلى عام ومع ذلك فإن الزيادة المتوسطة تلك تخفي تنوع ا ضخم ا بين الدول. في حين أن أغلبية الدول شهدت زيادات بأكثر من خمس نقاط منذ أول مسح لها )أو عندما أتيحت البيانات المقارنة لها للمرة األولى( بقت النتائج عند نفس المستوى إلى حد كبير في حوالي ثلث الدول التي خضعت للمسح. في اثنتي عشرة دولة انخفضت النتائج بما يزيد عن خمس نقاط. وبالتالي ففي حين أن األدلة التي تشير إلى حدوث تقدم إجمالي نحو تحقيق المزيد من الشفافية في مختلف أرجاء العالم أصبحت مبشرة إال أنه ما زال هناك الكثير الذي يجب تنفيذه. وستتم مناقشة تلك النقاط بشكل أكبر في الفصل الرابع. تغيير إيجابي في نشر الوثائق هناك دافع رئيسي خلف التحسينات التي حدثت في المستوى المتوسط لشفافية الموازنة في مختلف أرجاء العالم بين 2012 و 2015 وهو الزيادة في عدد الوثائق التي أتيحت للعامة في الوقت المناسب. في الدول المائة التي تتوافر بيانات مقارنة لها زاد صافي عدد الوثائق التي تم نشرها في وقتها بمقدار 51 وثيقة من 2012 إلى 2015 )أي زيادة بنسبة 10 في المائة(. حدث تغيير إيجابي صاف في حالة نشر ست وثائق من وثائق الموازنة الثمانية حيث كان االستثناءان الوحيدان هما تقارير نهاية السنة التي انخفضت بشكل صاف بمقدار وثيقة واحدة وتقارير المراجعة 17 التي انخفضت بشكل صاف بمقدار وثيقتين. ومن األمور الواعدة أن فجوة المنشورات قد تضاءلت بشكل كبير فيما يتعلق ببعض الوثائق. فقد تضاعف عدد الحكومات التي تنشر موازنة المواطنين )وهي وثيقة ساعدت شراكة الموازنة الدولية على تطويرها( على سبيل المثال بل وتجاوز عددها الضعف: يظهر مسح 2015 أن هناك 54 حكومة تقوم اآلن بنشر موازنة المواطنين مقارنة ب 26 دولة فقط في عام 2012 وهذا الرقم في حد ذاته كان أكبر في الجوالت السابقة للمسح. وقد قامت ثالث من هذه الدول وهي السويد وجنوب كوريا والمكسيك بنشر إصدارات المواطنين من وثائق الموازنة خالل كل مرحلة من المراحل األربعة لدورة الموازنة. لقد كانت الزيادة الصافية في عدد مقترحات الموازنة للسلطة التنفيذية التي تم نشرها بمقدار ستة مقترحات في حين أن الزيادة الصافية في بيانات الموازنة التمهيدية كانت ثمانية. وباإلضافة إلى ذلك فإن هذا يعني أن الدول قد زادت من مقدار المعلومات المتاحة للعامة أثناء مرحلة تكوين الموازنة بشكل كبير. وفي حين أن هذه الخطوة هي خطوة إيجابية يجب أن تقترن المعلومات المتعلقة بخطط وأولويات الحكومات بالمعلومات المتعلقة باإلنفاق الفعلي والنتائج الفعلية أثناء مرحلة تنفيذ الموازنة. وهذه المعلومات مهمة بشكل خطير للمجتمع المدني وغير ذلك من الجهات الفاعلة المهتمة لكي تتمكن تلك الجهات من مراقبة الحكومات ومحاسبتها على التزاماتها سواء كانت تلك االلتزامات في شكل وعود سياسية محلية أو التزامات حيال المبادرات العالمية مثل أهداف التنمية المستدامة واالتفاقات المتعلقة بالتغير المناخي. البيان التمهيدي للموازنة مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية الموازنة المقررة موازنة المواطنين التقارير الدورية مراجعة منتصف العام تقرير نهاية السنة تقرير المراجعة اإلجمالي "وقد مالت الدول التي بدأت بأقل نتائج فيما يتعلق بمؤشر الموازنة المفتوحة إلى تحقيق أكبر مستويات التقدم." الجدول رقم 1-3: التغييرات الصافية في عدد وثائق الموازنة المنشورة )2012 في مقابل 2015( التغييرات بين مسحي مالحظة: اعتماد ا على الدول المائة التي تم مسحها في عامي 2012 و سجلت الجوالت السابقة للمسح زيادات في عدد الوثائق المنشورة. من 2010 إلى 2012 كانت هناك زيادة صافية في المستندات المنشورة بمقدار 41. ويضفي ذلك المزيد إلى الزيادات األكثر اعتداال في العدد الصافي للوثائق التي تم نشرها من 2006 إلى 2008 ومن 2008 إلى إن األثر التراكمي ضخم للغاية. وبشكل إجمالي منذ بدء جهود شراكة الموازنة الدولية في عام 2006 لتقييم شفافية الموازنة في مختلف أرجاء العالم تم نشر 112 وثيقة موازنة إضافية في الدول التي تم إجراء المسح بها. 16. ألقلية الدول ال تكون بيانات المسح التي يتم الحصول عليها من العام الذي انضمت فيه تلك الدول للمرة األولى إلى المسح مشابهة أو يمكن مقارنتها بالبيانات التي يتم تجميعها في السنوات التالية. وفي تلك الحاالت تبدأ التغييرات مع مرور الوقت والتي تتم مناقشتها في هذه الدراسة من أول عام تتاح فيه بيانات مقارنة بدال من العام الذي انضمت فيه الدولة للمرة األولى إلى المسح. 17. بالنسبة لمسح عام 2015 قامت شراكة الموازنة الدولية بمراجعة وقبول اإلطار الزمني إلتاحة تقرير نهاية السنة وتقرير المراجعة للعامة مما يمكن أن يوضح بعض األسباب وراء نقص التقدم الذي تمت مالحظته فيما يتعلق بنشر هاتين الوثيقتين. وفي السابق كان يتم اعتبار أن كلتا الوثيقتين قد أتيحتا للعامة إذا تم نشرهما خالل 24 شهر ا من نهاية العام المالي الذي يشير إليه التقرير. وفق ا للمعايير التي تمت مراجعتها يجب أن يتم نشر تقرير نهاية العام وتقرير المراجعة خالل 12 شهر ا و 18 شهر ا من نهاية العام المالي على التوالي. 29

35 وعلى الرغم من تحقيق التقدم بصفة إجمالية فإن ثلث وثائق الموازنة الثمانية التي تم "وعلى الرغم من تحقيق التقدم بصفة إجمالية تقييمها في المسح فإن ثلث وثائق الموازنة الثمانية التي تم لم تصبح متاحة تقييمها في المسح لم تصبح متاحة حتى اآلن حتى اآلن للعامة. وباإلضافة إلى للعامة." ذلك وبالوتيرة الحالية قد يتطلب األمر حوالي حقبة من الزمان في كل الدول التي خضعت للمسح من أجل الوصول إلى كل وثيقة من وثائق الموازنة الثمانية في الوقت المناسب لها. دراسات الحالة حول الزيادة في مستويات الشفافية إللقاء الضوء على األسباب خلف التحسينات في الشفافية قمنا بإجراء دراسات حالة للمنطقة الواحدة والدولتين اللتين حققتا أكثر تحسينات في ودراسات الحالة هذه تعتمد على الحوارات بين شراكة الموازنة الدولية وخبراء الدول الذين تابعوا تلك التطورات عن كثب. دراسة الحالة رقم 1: إفريقيا الفرانكفونية استمرت دول إفريقيا الفرانكفونية في تحقيق تحسينات ملحوظة في شفافية الموازنة على مدار األعوام الثالثة المنصرمة وهو ما يعد بمثابة التسريع التجاه تمت مالحظته ووصفه للمرة األولى في مسح الموازنة المفتوحة عام من 2012 إلى 2015: زاد متوسط نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة للدول الثمانية التي خضعت للمسح في إفريقيا الفرانكفونية بمقدار يتجاوز 20 نقطة تقريب ا من 14 إلى 35. وقد كانت المكاسب ضخمة في كل الدول الفرانكفونية التي خضعت للمسح باستثناء تشاد. وقد تمت مالحظة أكبر التحسينات في بنين حيث قامت الحكومة بتحقيق تقدم مؤثر في شفافية الموازنة. قامت بنين بنشر خمس وثائق من وثائق الموازنة الثمانية بما في ذلك مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية وموازنة المواطنين للمرة األولى مما أدى إلى زيادة بمقدار 44 نقطة في نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة للدولة. كما تمت كذلك مالحظة تحسينات ضخمة في حاالت بوركينا فاسو والكاميرون وجمهورية الكونغو الديمقراطية والسنغال حيث تم اآلن نشر ما إجماليه سبع وثائق من وثائق الموازنة لم تتم إتاحتها للعامة من قبل في الوقت المناسب للنشر. وقد زادت نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة لكل دولة بمقدار 20 نقطة أو أكثر. باإلضافة إلى ذلك قامت حكومتا النيجر ومالي بنشر وثائق إضافية لم تتم إتاحتها للعامة من قبل. تقوم النيجر اآلن بنشر مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية وبيان الموازنة التمهيدية كما تقوم مالي بنشر بيان الموازنة التمهيدية. يلقي التقدم الملحوظ في حالة الدول الفرانكفونية اإلفريقية الضوء على الضوء الذي يمكن أن تلعبه الكيانات اإلقليمية في دعم التحسينات فيما يتعلق بشفافية الموازنة. في عام 2009 و 2011 تبنى االتحاد االقتصادي والنقدي لغرب أفريقيا واالتحاد االقتصادي والنقدي إلفريقيا الوسطى على التوالي توجيهات اإلدارة المالية العامة وهذه التوجيهات الجديدة تضع في االعتبار المعايير الدولية المتعلقة باإلدارة المالية العامة والترويج لإلدارة الصارمة والفعالة والشفافة لألموال العامة. وبالتالي فإن العديد من المبادئ تتفق مع المعايير المنعكسة في المسح. ويظهر التنفيذ التدريجي للتوجيهات في السنوات األخيرة كواحد من الدوافع الرئيسية خلف المكاسب التي تمت مالحظتها في الشفافية في المنطقة. وفي الواقع قامت العديد من الدول في المنطقة بالفعل بترجمة بنود التوجيهات لتظهر في التشريعات القومية الخاصة بها. 20 وقد اشتمل ذلك على تقوية البرلمانات من خالل النقاشات السنوية قبل الموازنة وزيادة سلطات أجهزة الرقابة العليا. وكما ظهر في نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة الخاصة بتلك الدول بدأت تلك الدول في تنفيذ القوانين الموجودة في الكتب. باإلضافة إلى دور الكيانات اإلقليمية لعبت األحداث على مستوى الدولة دور ا في التوجه نحو تحقيق المزيد من الشفافية. لقد لعبت منظمات المجتمع المدني في المنطقة دور ا بارز ا في دفع الحكومات نحو نشر المزيد من معلومات الموازنة. على سبيل المثال في النيجر ساعدت مواطنو الفضاءات البديلة Citoyens( )Alternatives Espace على نشر مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية لعام 2014 للمرة األولى منذ عام وباإلضافة إلى ذلك فقد تم تحفيز الحكومة السنغالية بشكل ما لتنفيذ إصالحات من أجل تحسين الشفافية من خالل األداء القوي إلى حد ما لمالي في الجوالت السابقة من المسح أي أن ذلك يعني أن السنغال بذلت قصارى جهدها من أجل مواكبة جيرانها. في النهاية نشطت الجهات المانحة مثل االتحاد األوروبي في مجال تعزيز الشفافية في المنطقة. دراسة الحالة رقم 2: تونس شاركت تونس للمرة األولى في مسح الموازنة المفتوحة في عام 2012 حيث حققت 11 فقط في مؤشر الموازنة المفتوحة.)OBI( ومنذ ذلك الحين تطورت شفافية الموازنة في الدولة بشكل ملحوظ: بين 2012 و 2015 سجلت تونس نتيجة مضاعفة أربع مرات تقريب ا في مؤشر الموازنة المفتوحة حيث زادت النتيجة من 11 إلى 42. ويعزى التحسن في نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة لتونس في جزء كبير منها إلى نشر مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية الذي كان يتم إنتاجه من قبل ألغراض االستخدام الداخلي فقط. كما قامت تونس كذلك بنشر موازنة المواطنين للمرة األولى في عام بعد ثورة يناير 2011 فتحت زيادة المساحة المتاحة ألنشطة المجتمع المدني باإلضافة إلى الفرص التي أتيحت للتشارك مع المسؤولين من أصحاب الفكر اإلصالحي قناة لمجموعة أساسية من منظمات المجتمع المدني لتشجيع الحكومة على السعي نحو تحقيق إصالحات من أجل زيادة انظر توجيه االتحاد االقتصادي والنقدي لغرب إفريقيا Africaine( )Union Economique Et Monetaire Ouest رقم 01/2009/Cm/Uemoa Portant Code De Transparence Dans La Gestion Des Finances Publiques Au Sein De L uemoa )باللغة الفرنسية(.19 انظر توجيه االتحاد االقتصادي والنقدي إلفريقيا الوسطى Centrale( )Communaute Economique Et Monetaire De L Afrique رقم 01/11-UEAC-190-CM-22 )باللغة الفرنسية( 20. سار ب )2014(. "هل تعود إصالحات اإلدارة المالية العامة في االتحاد االقتصادي والنقدي لغرب إفريقيا )WAEMU( والجماعة االقتصادية والنقدية لوسط إفريقيا )CEMAC( بالنفع الدروس المستفادة من مسح الموازنة المفتوحة." شراكة الموازنة الدولية: واشنطون دي سي

36 شفافية الموازنة. ومن أمثلة ذلك إنشاء لجنة مشتركة في مارس 2013 لمناقشة شفافية الموازنة وإصالحات المحاسبة. وقد تكونت اللجنة من مسؤولين من وزارة المالية ومنظمات المجتمع المدني. كما لعبت المؤسسات المالية الدولية وجهود المساهمين المتعددين كذلك دور ا في التحسينات التي حدثت في شفافية الموازنة. على سبيل المثال أشار البنك الدولي إلى أن نشر مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية وموازنة 21 المواطنين يعتبر من بين اإلصالحات ذات األولوية للحكومة الجديدة. وباإلضافة إلى ذلك في ديسمبر 2013 قامت الحكومة التونسية بتقديم خطاب النوايا الخاص بها لالنضمام إلى شراكة الحكومة المفتوحة )OGP( والتزمت بعد ذلك بنشر كل وثائق الموازنة الثمانية الرئيسية في خطة اإلجراءات القومية المتعلقة بشراكة الحكومة المفتوحة. 22 ويعد ذلك مجرد مثال واحد لكيفية تعزيز معايير األهلية للشراكة الحكومة المفتوحة والتي تشتمل على مؤشرات الشفافية المالية المستقاة من مسح الموازنة المفتوحة لشفافية الموازنة. دراسة الحالة رقم 3: جمهورية قيرغيزستان في الجوالت السابقة للمسح قامت حكومة جمهورية قيرغيزستان بتوفير قدر قليل للغاية من معلومات الموازنة للعامة. ونتيجة لذلك من 2008 إلى 2013 استقرت الدولة بين آخر خمس دول فيما يتعلق بتصنيفات مؤشر الموازنة المفتوحة. وفي عام 2012 قامت الحكومة بنشر أربع وثائق. وقد توصل مسح 2015 إلى أن وزارة المالية تقوم اآلن بنشر كل وثائق الموازنة الثمانية مما يشير إلى أن التغييرات الجوهرية في شفافية الموازنة يمكن أن تحدث خالل فترات زمنية قصيرة. وقد ساهم االلتزام القوي من الحكومة لمكافحة الفساد بعد فترة من حالة عدم االستقرار السياسي في هذا المسار اإليجابي. وفي عام 2010 اجتاحت احتجاجات المعارضة جمهورية قيرغيزستان مما أدى إلى اإلطاحة بالرئيس الحاكم حينها كورمان بيك باكاييف ووضع دستور جديد للبالد قلل من الصالحيات الممنوحة للرئاسة ونقل جمهورية قيرغيزستان إلى جمهورية برلمانية. وبعد االنتخابات البرلمانية والرئاسية في 2010 و 2011 على التوالي التزمت الحكومة الجديدة بنسيان ما كان يحدث في الماضي وأعلنت عن سلسلة من اإلصالحات من أجل تقليل الفساد وتحسين اإلدارة. فعلى سبيل المثال أعلن الرئيس الجديد المنتخب عن أن مكافحة الفساد من بين أهم أولويتين لديه خالل خطاب تنصيبه في عام ومن بين عالمات التزامات جمهورية قيرغيزستان بمكافحة الفساد وتعزيز التحسينات في شفافية الموازنة والمحاسبة استضافت الجمهورية اإلطالق اإلقليمي لمسح الموازنة المفتوحة في عام 2012 حيث كان وزير المالية نفسه من بين الحضور. وباإلضافة إلى ذلك تم تحديد شخص في وزارة المالية من أجل المساعدة على اإلشراف على اإلصالحات التي تهدف إلى زيادة نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة لجمهورية قيرغيزستان. وقد كانت المربع رقم 1-3: لماذا تحدث التحسينات في شفافية الموازنة ويثير العدد الضخم نسبي ا من الدول التي حققت مكاسب كبيرة في الشفافية في خالل فترات زمنية قصيرة أسئلة مهمة حول كيفية وسبب تحقيق التحسينات في الشفافية. إن التعمق في أسباب التغييرات من 2012 إلى 2015 من الناحية النظامية يتجاوز الغرض من هذا التحليل. ومع ذلك في عام 2013 ساهم فريق العمل في شراكة الموازنة الدولية في إجراء فحص متعمق لهذه األسئلة من خالل مجموعة من أفضل الباحثين في المجال. والكتاب الناجم عن ذلك الفحص حدد أربعة مسببات رئيسية للتحسينات في ممارسات الكشف الحكومية.* 1.1 التغيير السياسي: إن التحوالت السياسية التي أدت إلى استبدال الحكومات االستبدادية لتحل محلها أنظمة سياسية من خالل منافسة سياسية عبر االنتخابات والصوت األقوى بين أطراف المعارضة أو من خالل تولي أحزاب جديدة للسلطة. ومن المحتمل أن يكون لمثل تلك التحوالت تأثير على شفافية الموازنة عندما نضيف إليها تواجد السياسيين اإلصالحيين والتكنوقراط و/أو منظمات المجتمع المدني القادرة والمهتمة بالمشاركة مع الحكومة في الموازنة و/أو الجهات اإلشرافية مثل السلطات التشريعية التي تمتلك القدرات في مواجهة السلطة التشريعية. 2.2 األزمة االقتصادية. األزمات المالية واالقتصادية التي تدفع الحكومات نحو تطبيق آليات وحوافز بما في ذلك التدقيق المستقل من أجل استعادة النظام المالي والثقة االقتصادية. 3.3 الفضائح المتعلقة بالفساد: حاالت الفساد التي يتم اإلعالن عنها بشكل واسع النطاق والتي تدفع الجهات الفاعلة التي تهتم باإلصالح إلى اتخاذ رد فعل قوي وإجبار الحكومات على فتح مسار الوصول إلى المعلومات المالية. 4.4 التأثير الخارجي: التأثيرات الخارجية التي تعزز القواعد العامة لتقوية عمليات اإلصالح المحلية والجهات الفاعلة التابعة للمجتمع المدني بما في ذلك مبادرات المساهمين المتعددين مثل شراكة الحكومة المفتوحة والتي تضع الشفافية والمحاسبة على رأس األولويات باإلضافة إلى الضغط من أجل زيادة الشفافية والمحاسبة من الجهات المانحة الدولية. *خاجرام إس فانج إيه دي رينزيو بي )2013(. الموازنات المفتوحة: االقتصاد السياسي للشفافية والشراكة والمحاسبة. بروكنجس: واشنطون دي سي 21. انظر وثيقة برنامج البنك الدولي للقرض المقترح لتونس انظر صفحة دولة تونس لشراكة الحكومة المفتوحة 31

37 المشاركة المشتركة من وزير المالية وفريق العمل في داخل وزارة المالية ضرورية لدعم التحسينات فيما يتعلق بشفافية الموازنة. تلك الدول كانت بين الدول األضعف أداء )حيث كانت نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة لها 40 أو أقل( عندما تم مسحها للمرة األولى. ومنذ اإلطالق اإلقليمي في عام 2012 حققت جمهورية قيرغيزستان تقدم ا ملحوظ ا في شفافية الموازنة. وأوال وقبل أي شيء بدأت الحكومة في نشر الوثائق األربعة التي لم تكن تنشرها للعامة من قبل في الوقت المحدد للنشر. وباإلضافة إلى ذلك زادت الحكومة من مستوى ودرجة تنوع التفاصيل المقدمة في مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية. ونتيجة لذلك انتقلت جمهورية قيرغيزستان ألعلى إلى الفئة المتوسطة من الدول حيث تضاعفت نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة الخاصة بها تقريب ا من 20 في 2012 إلى 54 في عام التحرك نحو الوصول إلى كفاية المعلومات في حين أنه من الضروري إدراك المكاسب التي تم تحقيقها في مجال شفافية الموازنة من الجدير بالذكر كذلك أن حتى تلك الدول التي حققت تقدم ا غالب ا ما "فقط 24 دولة من بين ال 102 دولة التي تعجز عن توفير خضعت للتغطية في مسح 2015 تفي بهدف مستوى كاف من توفير معلومات موازنة كافية للسماح بإجراء المعلومات للعامة. إن التحديات التي النقاشات ومراقبة قرارات الموازنة." تواجهها الدول ال تتوقف عند مجرد زيادة مقدار المعلومات المتاحة للعامة ولكنها تصل إلى تعزيز الشفافية بشكل كاف بحيث تتاح معلومات كافية للمشاركة في كل أوجه عملية الموازنة. فقط 24 دولة من بين ال 102 دولة التي خضعت للتغطية في مسح 2015 تفي بهدف توفير معلومات موازنة كافية للسماح بإجراء النقاشات ومراقبة قرارات الموازنة )كما هو مشار إليه من خالل نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة التي تتجاوز 60(. وأغلب هذه الدول حققت نتيجة كبيرة بعدما انضمت للمرة األولى إلى المسح )أو بعد إتاحة البيانات المقارنة(. وفقط تسع دول من هذه الدول زادت من معلومات الموازنة التي تقوم بتوفيرها بحيث انتقلت من توفير معلومات غير كافية )نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة 60 أو أقل( إلى توفير معلومات كافية. وقد عبرت أربع دول هي جورجيا وإيطاليا وماالوي والفلبين حدود توفير معلومات كافية للموازنة للمرة األولى في عام وهذا يشير إلى أن عدد ا قليال نسبي ا من الدول تمكنت من زيادة إتاحة معلومات الموازنة وصوال إلى النقطة التي تفي بها بالمتطلبات الدولية. وقد أظهرت الكثير من الدول األخرى تقدم ا ملحوظ ا وهي تقوم اآلن بتوفير مقادير معتدلة )ولكنها ما زالت غير كافية( من معلومات الموازنة مقارنة بالمستويات النادرة التي كانت توفرها عندما تم مسحها للمرة األولى. على سبيل المثال من بين ال 44 دولة التي حققت نتيجة بين 41 و 60 في 2015 تقريب ا نصف وفي واقع األمر تم تحقيق تقدم مذهل من خالل الدول التي ال يزال أداؤها يعتبر ضعيف ا إلى حد ما. لننظر على سبيل المثال إلى جمهورية الكونغو الديمقراطية التي زادت نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة الخاصة بها من 1 عندما انضمت إلى المسح في عام 2008 إلى 39 في عام وقد شهدت دول أخرى مثل ليبيريا ورواندا تحسينات ضخمة مشابهة إال أنها على الرغم من التقدم ما زالت توفر معلومات أقل بكثير مما يحتاجه العامة لكي يحصلوا على المعلومات الكاملة المتعلقة بموازنات دولهم وتلقي هذه الحقيقة الضوء على أهمية الضغط الداخلي والخارجي المستمر من أجل تحقيق شفافية الموازنة. حتى في العديد من الدول التي حققت مكاسب ملحوظة ما زالت الحكومات ال توفر معلومات كافية لتمكين المجتمع المدني وأجهزة الرقابة والعامة من المشاركة بشكل فعال في عمليات الموازنة ومحاسبة الحكومات على كيفية استخدامها لألموال العامة. وفي الكثير من الحاالت تتطلب "وبالتالي فهناك تحد رئيسي يتمثل في نقل التحسينات المؤثرة الدول لمستويات أعلى ونحو المستويات التالية في الشفافية ما هو المتقدمة أي من توفير معلومات موازنة غير أكثر من مجرد نشر كافية إلى توفير معلومات كافية للعامة." الوثائق الجديد حيث إنها تحتوي على تحسين مستوى وتنوع التفاصيل المضمنة في الوثائق المنشورة. ويجب أن تستمر الجهات الفاعلة المحلية في طلب المزيد من الشفافية من الحكومات الخاصة بها حتى بعد تحقيق بعض التقدم في شفافية الموازنة. ويجب أن تستكشف الجهات الفاعلة الخارجية أنواع الدعم الذي قد تحتاجه الحكومات من أجل دعم تحقيق المزيد من التحسينات في الشفافية مع التنسيق مع الجهات الفاعلة المحلية من أجل توفير المعلومات الضرورية والموارد الفنية الالزمة لدعم تحقيق المزيد من التطويرات. وبالتالي فهناك تحد رئيسي يتمثل في نقل الدول لمستويات أعلى ونحو المستويات التالية المتقدمة أي من توفير معلومات موازنة غير كافية إلى توفير معلومات كافية للعامة. وهناك تحد مرتبط بذلك وهو يتمثل في الحفاظ على المكاسب التي تحققها الدولة في إطار إتاحة معلومات الموازنة بحيث تقوم بدور األساس لتحقيق المزيد من التقدم. وكما نناقش في الفصل التالي يتوصل المسح إلى أن العديد من الدول تعاني من صعوبات في التمسك بالمكاسب التي تم تحقيقها أو تفشل في تحقيق نفس نوع التقدم الذي يمكن ألغلب الدول األخرى تحقيقه. 32

38 الفصل الرابع

39 العديد من الدول 4 ال تحقق التقدم وبعضها يتراجع إن التقدم الكبير الذي تم تحقيقه في الشفافية على مدار العقد المنصرم بما في ذلك فترة المسح األحدث مرحب به ومشجع للغاية. ومع ذلك وكما يستكشف هذا الفصل فإنه ليست كل االتجاهات المتعلقة بالشفافية إيجابية. ففي البداية انخفضت نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة في بعض الدول بشكل ملحوظ. وثاني ا يشير التعمق الشديد في نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة وحالة نشر وثائق الموازنة إلى أن العديد من الدول بقت بشكل أكبر أو أقل عالقة ولم تتمكن من توفير مستويات كافية من الشفافية. وفي النهاية وبشكل متعلق بما سبق بعض الدول عانت من حالة تقلب ملحوظة في إتاحة وثائق الموازنة مما أدى إلى ممارسات شفافية غير متسقة على مدار الوقت. مشكلة التراجع تقترح النتائج التي تم التوصل إليها من مسح عام 2015 أن المزيد من الدول عانت من حاالت من التراجع في شفافية الموازنة حيث كانت تصدر قدر ا أقل من المعلومات عما كانت تصدره في الماضي بين الجوالت من 2010 و 2015 من المسح ثم بين جوالت 2006 و 2010 منه. ومن بين المائة دولة التي خضعت للمسح في عام 2012 شهدت سبع دول انخفاض ا حاد ا في نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة الخاصة بها في عام 2015 )حيث انخفضت نتائجها بما يزيد عن 10 نقاط(. وبنفس الطريقة سبع دول من 93 دولة خضعت للمسح في 2010 شهدت انخفاضات ضخمة عندما تم تحديث نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة الخاصة بها في عام وفي المقابل فإن نسبة الدول التي شهدت انخفاض ا شديد ا في الشفافية في جولتي 2008 و 2012 من المسح كانت أقل بكثير. لم تشهد أي دولة تم مسحها في 2006 انخفاض ا ملحوظ ا في شفافية الموازنة عندما خضعت إلعادة المسح في 2008 فقط دولتان شهدتا ذلك االنخفاض بين جولتي 2008 و وغالب ا ما تنجم االنخفاضات الضخمة في نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة عن عدم نشر الوثائق. في الكثير من األحيان كانت الحكومات تعلق نشر الوثائق أو تأخر نشرها إلى ما بعد الحدود الزمنية المقبولة أو توقف إنتاج الوثائق تمام ا. في 2015 كانت هناك زيادة صافية في عدد وثائق الموازنة المنشورة. ومع ذلك وكما يوضح الشكل رقم 1-4 فإن هذا التغيير اإليجابي الصافي يخفي عدد ا ضخم ا بشكل مذهل من الدول التي أوقفت نشر الوثائق التي كانت تنشرها في الماضي. على سبيل المثال هناك 14 دولة كانت قد نشرت بيانات الموازنة التمهيدية في عام 2015 ولكنها لم تفعل ذلك في عام ومع ذلك هناك ست دول فشلت في نشر بيان الموازنة التمهيدية في عام 2015 بعد أن قامت بنشر تلك الوثيقة في عام )انظر الجدول رقم 2-4 للتعرف على قائمة الدول التي بدأت في نشر أو توقفت عن نشر كل وثيقة من وثائق الموازنة بين 2012 و 2015 ( الشكل رقم 1-4: الوثائق المنشورة التي استمر نشرها وتلك التي توقف نشرها )2012 و 2015 ( عدد الدول التي بدأت النشر عدد الدول التي أوقفت النشر صافي التغیر تقریر المراجعة من بين ال 491 وثيقة موازنة التي تم نشرها وفق ا لمسح 2012 لم يتم نشر 44 وثيقة في أي أن وثيقة من كل 11 وثيقة تم نشرها من خالل الحكومات في فترة التقييم األخيرة لم يتم نشرها في فترة التقييم هذه. وبصفة إجمالية توقف ثلث الدول التي تم مسحها )35 دولة( عن نشر واحدة أو أكثر من وثائق الموازنة في مسح يكشف المسح أن التراجع ال يقتصر على الحكومات التي توقفت عن إتاحة المعلومات للعامة. فقد توقفت الحكومات كذلك عن إنتاج وثائق الموازنة على اإلطالق تلك الوثائق التي كانت تقوم بإنتاجها ألغراض تقریر نھایة العام مقترح الموازنة للسلطة التنفیذیة الموازنة المقررة موازنة المواطنین التقاریر السنویة المراجعة نصف السنویة عدد الدول البیان التمھیدي للموازنة االستخدام الداخلي في السنوات السابقة. في حين أن التغييرات في إنتاج 34

40 وثائق الموازنة التي كان يتم إنتاجها لالستخدام الداخلي ال يغير من مقدار المعلومات المتاحة للعامة إال أنها يمكن أن تعرض النظام اإلداري المالي العام في الدولة للخطر كما تعيق قدرة المؤسسات الحكومية على إدارة األموال العامة بشكل فعال وبكفاءة. على سبيل المثال عندما تفشل حكومة ما في إنتاج التقارير الدورية أو مراجعات نصف السنة أو تقارير نهاية العام ال تكون قادرة على مراقبة أو تقييم األوجه الرئيسية لكيفية تنفيذ الموازنة. عندما شاركت للمرة األولى في المسح بقت 19 دولة في نفس الفئة أو 23 انخفضت إلى فئات أقل في عام التقلب في نشر الوثائق الشكل رقم 2-4: تقلب نشر الوثائق في غانا )2006 إلى 2015( الدول التي فشلت في تحقيق التقدم الوثيقة البيان التمهيدي للموازنة يعد التضاؤل الملحوظ في الشفافية والحادث في بعض الدول من جولة مسح مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية إلى الجولة التالية لها سبب ا يدعو للقلق. وهناك مشكلة أخرى أكثر شيوع ا الموازنة المقررة وهي أن العديد من الدول ما زالت عالقة في مستويات عدم كفاية الوثائق المتعلقة بالشفافية. موازنة المواطنين ويشتمل ذلك على سبيل المثال على الدول التي تستمر في عرض مستويات منخفضة من الشفافية عام ا بعد عام. وقد كانت الجزائر وبوليفيا وكمبوديا وتشاد والصين وغينيا االستوائية وفيجي والعراق وميانمار وقطر والمملكة العربية السعودية وفيتنام بين الدول األقل شفافية )حيث كانت نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة الخاصة بها 20 أو أقل( في كل عام شاركت فيه في المسح )رغم أن بعض تلك الدول قد شهدت تقدم ا معتدال (. كما أن عدد كبير من الدول التي بدأت في المنتصف حيث كانت نتائجها بين 41 و 60 عندما خضعت للمسح في المرة األولى معرضة بنفس الطريقة ألن تعلق. ففي حين أن هذه الدول توفر بعض المعلومات للعامة إال أنها ليست كافية لضمان الفهم أو إجراءات النقاشات بالشكل الكافي. ومن بين الخمس وعشرين دولة التي وضعتها نتائجها في الفئة المحدودة التقارير السنوية المراجعة نصف السنوية تقرير نهاية العام تقرير المراجعة إن مسارات الشفافية التي تتخذها الدول غالب ا ما ال تكون خطية. ويمكن أن تحقق الدول المكاسب الجوهرية ولكنها بعد ذلك تتراجع. ويمكن أن تعود الدول التي تتراجع وتنفيذ المزيد من الممارسات التي تحقق الشفافية. على سبيل المثال من بين السبع دول التي شهدت انخفاض ا حاد ا في نتائجها 2010 و 2012 عكست ثالث دول منها االتجاه في مسح عام 2015 حيث حققت نتائج تساوي أو أكبر من المستويات السابقة لها. باإلضافة الجدول رقم 1-4: الوثائق التي بدأ نشرها وتلك التي توقف نشرها )2012 و 2015 ( الوثيقة الدول التي بدأت النشر الدول التي أوقفت النشر صافي التغير 8 البيان التمهيدي للموازنة األرجنتين وبنين وجمهورية الكونغو الديمقراطية والسلفادور وجمهورية قيرغيزستان ومالي والنيجر وبيرو والفلبين ورواندا وإسبانيا وطاجيسكتان وتايالند وزامبيا اإلكوادور جواتيماال إندونيسيا ليبيريا نيجيريا سلوفينيا 6 مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية بنين والكاميرون والنيجر ورواندا والسنغال وطاجيكستان وتونس واليمن وزامبيا لبنان ونيبال وفنزويال 3 الموازنة المقررة الصين وغينيا االستوائية وميانمار وبابوا غينيا الجديدة والسنغال النيجر وزيمبابوي 28 موازنة المواطنين أنغوال وأذربيجان وبنغالديش وبنين وبلغاريا وكولومبيا وكوستاريكا وكرواتيا وجمهورية التشيك وجمهورية الكونغو الديمقراطية وجمهورية الدومينيكان وجوريجيا وغانا واألردن وجمهورية قيرغيزستان ومنغوليا وموزمبيق وناميبيا ونيجيريا وبيرو والفلبين والبرتغال وروسيا ورواندا وساو تومي إي برينسيبي والسنغال وسيراليون وطاجيكستان وتيمور الشرقية وتونس وفيتنام جواتيماال وكازاخستان وأوغندا 3 التقارير السنوية الجزائر وبنين وبوركينا فاسو وكوستاريكا وجورجيا وإندونيسيا وناميبيا ورواندا وفينزويال أنغوال وكامبوديا والكاميرون ولبنان ونيجيريا وساو تومي إي برينسيبي 6 المراجعة نصف السنوية بنين والبرازيل وبوركينا فاسو ومصر وكازاخستان وجمهورية قيرغيزستان والفلبين وروسيا ورواندا والسويد وتركيا وزيمبابوي أذربيجان وغانا والهند وماالوي وموزمبيق وصربيا -1 تقرير نهاية العام بتغالديش والكاميرون وفيجي وجورجيا وغانا وكينيا وماالوي والفلبين وزامبيا أنغوال وبوركينا فاسو وكامبوديا والهند والعراق وليبيريا وموزمبيق وباكستان وطاجيكستان وفنزويال -2 تقرير المراجعة أفغانستان وبوركينا فاسو والسلفادور وجمهورية قيرغيزستان ورواندا وتيمور الشرقية الكاميرون وماالوي وبابوا غينيا الجديدة وإسبانيا وسريالنكا وتونس وفنزويال وفيتنام اإلجمالي الصافي ألقلية الدول ال تكون بيانات المسح التي يتم الحصول عليها من العام الذي انضمت فيه تلك الدول للمرة األولى إلى المسح مشابهة أو يمكن مقارنتها بالبيانات التي يتم تجميعها في السنوات التالية. وفي تلك الحاالت تبدأ التغييرات مع مرور الوقت والتي تتم مناقشتها في هذه الدراسة من أول عام تتاح فيه بيانات مقارنة بدال من العام الذي انضمت فيه الدولة للمرة األولى إلى المسح. 35

41 إلى ذلك في بعض الدول يعكس عدم القدرة على التقدم مع مرور الوقت الممارسات التي ال تتغير بشكل جوهري وفي بعض الدول رغم ذلك يمكن أن تكون النتيجة التي يبدو أنها تشير إلى االستقرار النسبي تخفي في واقع األمر التقلب الشديد في حالة نشر الوثائق. ويمكن توضيح ظاهرة التقلب تلك من خالل فحص التغييرات في وثائق الموازنة المنشورة بين دول محددة. يمثل الشكل رقم 2-4 غانا كمثال حيث يظهر حالة نشر وثائق الموازنة الخاصة بها مع مرور الوقت. فقد تغيرت حالة النشر لموازنة المواطنين وتقرير نهاية العام في غانا أربع مرات على مدار الجوالت الخمسة للمسح. بالنسبة لتقرير نهاية العام لم يتم نشره في مسح 2006 وتم تجهيزه لالستخدام الداخلي فقط في 2008 "أن العديد من الدول ما زالت عالقة في مستويات عدم كفاية الوثائق المتعلقة بالشفافية." وتم نشره للعامة في 2010 ولم يتم نشره في 2012 ثم تم نشره في وتقرير نهاية العام ومراجعة نصف السنة كذلك تغيرت حالتها عدة مرات. مع ذلك لم تتغير نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة لغانا بشكل كبير بين مسوحات 2008 و 2015 حيث كانت نتيجتها تتراوح بين 50 و 54 حيث خسرت غانا امتيازات الوثائق الجديدة التي تم نشرها بسبب الوثائق التي توقف نشرها. كما تمت مالحظة تقلب مشابه في حالة نشر الوثائق كذلك في دول أخرى. وبشكل إجمالي تغيرت حالة وثيقتين أو أكثر ثالث مرات على األقل على مدار الجوالت المختلفة المتعددة للمسح في العشر دول التالية: أنجوال والكاميرون ومصر والسلفادور وغانا وليبيريا ونيجيريا ورواندا وساو تومي إي برينسيبي واليمن. هذا التقلب في نشر وثائق الموازنة يخلق مجموعة خاصة من التحديات. على سبيل المثال فإنه يلزم الجهات الفاعلة المحلية والخارجية بتخصيص الوقت لدفع الحكومات نحو إعادة نشر الوثائق بدال من استخدام المعلومات المنشورة للعامة من أجل إجراء تحليالت للموازنة واإلشراف عليها وبناء القدرات الالزمة للقيام بذلك. وباإلضافة إلى ذلك إذا لم يتم الحفاظ على إتاحة معلومات الموازنة مع مرور الوقت فإن ذلك يضعف الحوافز الممنوحة للمواطنين والمجتمع المدني ووسائل اإلعالم لزرع الوعي بالموازنة ولتطوير المعرفة الالزمة لمشاركة الحكومات في األمور المتعلقة بالموازنة. دراسات حالة للتراجع والتقلب في شفافية الموازنة للوصول إلى فهم أكثر عمق ا للسبب وراء حدوث التراجع في الشفافية من المفيد النظر في شأن دولة واحدة )هندوراس( ومنطقة واحدة )جنوب آسيا( حيث انخفضت شفافية الموازنة بشكل كبير في عام حتى إذا اتضح أن هذه التراجعات مؤقتة إال أنها تعكس بالقطع نمط ا للتقلب. وتعتمد كل حالة من دراسات الحالة الواردة أدناه على الحوارات التي تتم بين شراكة الموازنة الدولية وخبراء الدولة. دراسة الحالة رقم 1-4: هندوراس بعد حدوث أزمة سياسية في عام 2009 في هندوراس قامت الجهات المانحة بتعليق المساعدات المقدمة إلى الحكومة الهندوراسية. وفي محاولة الستئناف تدفق المساعدات مرة أخرى بدأت الحكومة في التركيز على تحسن ممارسات شفافية الموازنة لديها وهو أمر أكدت عليه الجهات المانحة في ذلك الوقت. على سبيل المثال في بدايات عام 2011 قامت مؤسسة تحدي األلفية األمريكية والحكومة بتطوير خطة تطوير للسياسة اشتملت على التركيز على الشفافية المالية. وقد تم قياس مدى التحسينات الحادثة في الشفافية المالية باستخدام مؤشرات من مسح الموازنة المفتوحة وإطار عمل اإلنفاق العام والمحاسبة المالية. وقد ساعدت اإلرادة السياسية القوية مقترنة مع المساعدة الفنية من شراكة الموازنة الدولية على دعم سلسلة من اإلصالحات التي ساهمت في نهاية المطاف إلى زيادة نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة لهندوراس بمقدار 42 نقطة بين مسحي 2010 و وبين مسحي 2012 و 2015 رغم ذلك انخفضت نتيجة هندوراس في مؤشر الموازنة المفتوحة بمقدار 10 نقاط. وقد نجم ذلك بشكل رئيسي عن انخفاض ملحوظ في شمولية مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية. في حين أنه من غير الواضح لماذا اختارت الحكومة توفير قدر أقل من معلومات الموازنة من الجدير بالذكر أن هذا التغيير تزامن مع االنتخابات القومية. ومع ذلك بدا أن تغيير الحكومة لممارساتها كان مؤقت ا. ففي دورة الموازنة التالية )والتي حدثت بعد الدورة التي تم تقييمها في مسح عام 2015( يبدو أن الحكومة عادت لممارساتها القديمة فيما يتعلق بنشر حزمة مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية بأكمله. دراسة الحالة رقم 2-4: جنوب آسيا شهدت جنوب آسيا التي كانت في الماضي من أقوى المناطق أداء في مؤشر الموازنة المفتوحة انخفاض ا واسع النطاق في شفافية الموازنة في عام ففي عام 2012 كان متوسط نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة للدول الست في جنوب آسيا 55 حيث لم يكن يسبقها على سلم ترتيب المناطق إال غرب أوروبا والواليات المتحدة. وقد برزت الهند التي حققت نتيجة 68 في مؤشر الموازنة المفتوحة في عام 2012 كدولة ذات أداء قوي على وجه الخصوص في المنطقة وعلى الصعيد العالمي. أما باقي الدول الخمسة في المنطقة وهي أفغانستان وبنجالديش ونيبال وباكستان وسريالنكا فقد حققت جميعها نتائج تتراوح بين 41 و 60 مما وضعها في الفئة المتوسطة في تصنيفات مؤشر الموازنة المفتوحة. وباإلضافة إلى ذلك فإن جهود الحكومة في أفغانستان وباكستان قد حسنت حالة شفافية الموازنة في تلك الدول بين 2010 و

42 وبين مسحي 2012 و 2015 رغم ذلك انخفض متوسط نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة للمنطقة بمقدار 14 نقطة. وقد حققت الهند ونيبال أقل مستويات االنخفاض حيث انخفضت نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة لهما بمقدار 22 نقطة و 20 نقطة على التوالي فيما انخفضت نتيجة أفغانستان بمقدار 17 نقطة وباكستان بمقدار 15 نقطة وسريالنكا بمقدار سبع نقاط. وهناك عامل شائع يعزى إليه االنخفاض الذي حدث في جنوب آسيا وهو الفشل في نشر الوثائق في الوقت المناسب رغم أن تلك الوثائق كان يتم نشرها في الماضي في الوقت المناسب. وفي بعض الحاالت عكس الفشل التأخر في النشر بما أدى إلى عدم اعتبار أن الوثائق قد أتيحت للعامة وفق ا لمعايير المسح مما يتطلب إتاحة الوثائق في الوقت المناسب الستخدامها في النقاشات المتعلقة بالموازنة. وقد أخرت الهند نشر مراجعة نصف السنة وتقرير نهاية العام الخاصين بها وفشلت نيبال في نشر مقترح الموازنة للسلطة التشريعية في الوقت المناسب وتأخرت باكستان في نشر تقرير نهاية العام في حين أن سريالنكا تأخرت في نشر تقرير المراجعة الخاص بها. واالنخفاض الذي شهدته نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة ألفغانستان كان مختلف ا. فهو يعكس التدهور في تنوع ومستوى التفاصيل التي يتم توفيرها في مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية في مقابل عكس حالة النشر للوثائق. وال يقع التحليل الكامل ألسباب التدهور في الشفافية في جنوب آسيا في نطاق هذا التقرير ولكن في نيبال يتضح أن تغيير الظروف السياسية كان عامال حاسم ا. وعلى وجه الخصوص تم حل المجلس التشريعي في مايو 2012 ولم يتم إعادة انتخابه إال بعد االنتخابات في نوفمبر وفي غياب مجلس تشريعي خالل تلك الفترة المؤقتة لم تقم السلطة التنفيذية بنشر مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية قبل تنفيذها. واألسباب الكامنة وراء التراجعات التي تمت مالحظتها في أفغانستان والهند وباكستان وسريالنكا أقل وضوح ا. وتقترح النقاشات مع الباحثين ومع خبراء الدولة اآلخرين وجود عوامل تشتمل على تغييرات في الموظفين وضغوط بيروقراطية و في حالة من الحاالت التحقيق الرسمي في سوء سلوك أحد كبار المسؤولين. والدليل القولي الوارد أعاله باإلضافة إلى بعض التحقيقات اإلضافية تقترح أن تراجع جنوب آسيا في مسح 2015 قد يكون ذا طبيعة مؤقتة وليس انخفاض ا نظامي ا في ممارسات الشفافية. ومنذ نهاية فترة مسح 2015 قامت الهند ونيبال وباكستان وسريالنكا جميعها بنشر الوثائق التي لم تكن متاحة للعامة أثناء فترة المسح في وقتها المناسب. وفي حين أنه من المشجع رؤية االرتداد في الشفافية فإن التراجع حتى عندما يكون مؤقت ا سبب يدعو للقلق ويلقي الضوء على ما يمكن أن يحدث بسهولة عندما ال تكون آليات نشر الوثائق في الوقت المناسب مزودة بالطابع المؤسسي بالشكل الكافي. أسباب التراجع والتقلب يعيق التراجع في شفافية الموازنة حتى لو كان مؤقت ا فقط استمرارية التقدم نحو توسيع نطاق إتاحة معلومات الموازنة في مختلف أرجاء العالم. رغم أنه من الصعب التوصل إلى تقرير قاطع وحاسم فإن هذا التقرير يعرض فرضيات مبدئية حول بعض األسباب األساسية لهذه التحديات )اعتماد ا جزئي ا على البحث المذكور في المربع رقم 1-3 فيما يتعلق المربع رقم 1-4: برنامج تتبع مسح الموازنة المفتوحة من خالل إدراك قيمة التحديثات األكثر تكرار ا في حالة النشر لوثائق الموازنة الثمانية بما في ذلك القدرة على تتبع الدول التي يمكن أن تتراجع بشكل أكثر عناية قامت شراكة الموازنة الدولية بتطوير برنامج تتبع مسح الموازنة المفتوحة )برنامج تتبع.)OBS وبرنامج تتبع مسح الموازنة المفتوحة عبارة عن قاعدة بيانات متاحة عبر اإلنترنت توفر تحديثات شهرية حول ما إذا كانت الحكومات تقوم بنشر وثائق الموازنة الثمانية الرئيسية في وقتها أم ال. وبالتالي فإنها توفر المزيد من المعلومات في الوقت المناسب عن مسح الموازنة المفتوحة والذي يتم إصداره في الغالب كل عامين. ومع ذلك فإن برنامج تتبع مسح الموازنة المفتوحة يوفر معلومات أقل بكثير من مسح الموازنة المفتوحة: فهو يراقب فقط ما إذا كانت الحكومات قد قامت بإصدار وثائق الموازنة للعامة في الوقت المناسب أم ال وال يقيم مستوى التفاصيل المتاحة في تلك الوثائق. ويجري تجريب برنامج تتبع مسح الموازنة المفتوحة منذ سبتمبر 2014 وحتى نوفمبر 2015 في 30 دولة بما في ذلك أربع دول ال تشارك في مسح الموازنة المفتوحة.* تؤكد البيانات الواردة من برنامج تتبع مسح الموازنة المفتوحة تقلب ممارسات الموازنة الحكومية. في حين أن 15 وثيقة لم تتم إتاحتها للعامة أثناء فترة أبحاث المسح لم يتم نشرها بين يوليو 2014 ومايو 2015 فإن الزيادة الصافية في عدد الوثائق المتاحة للعامة كان بمقدار وثيقتين فقط. ويرجع ذلك إلى أنه خالل نفس الفترة لم يتم نشر ال 13 وثيقة التي يراها برنامج تتبع مسح الموازنة المفتوحة لعام 2015 على أنها قد أتيحت للعامة. * تشتمل الدول التي يتم تقييمها في مسح الموازنة المفتوحة وفي برنامج تتبع مسح الموازنة المفتوحة مع ا على بوليفيا وجمهورية الدومينيكان وجمهورية الكونغو الديمقراطية واإلكوادور ومصر والسلفادور وفيجي وجورجيا وغانا والمجر والعراق وكينيا وجمهورية قيرغيزستان ومقدونيا ومالي وميانمار ونيكاراجوا والنيجر ونيجيريا والفلبين والسنغال وسيراليون وتنزانيا وتيمور الشرقية وتونس وفيتنام. الدول األربعة المضمنة في برنامج التتبع ولكنها غير مضمنة في مسح الموازنة المفتوحة هي أرمينيا وكوت ديفوار واليونان وفلسطين. 37

43 بالظروف التي تؤدي إلى الزيادة في الشفافية( و أثناء ممارسة ذلك بعض التفكير المبدئي في االستجابات المناسبة. إننا نركز نظرياتنا على التراجع والتقلب ألنها لم تحظ بالقدر المناسب من االهتمام في التقارير السابقة. وفي بعض األحيان تكون األسباب وراء التراجعات واضحة إال أنها في حاالت أخرى تكون أكثر دقة. كما يمكن كذلك الربط بين األسباب المنفصلة المطروحة أدناه. تغيير الظروف السياسية بما في ذلك عدم االستقرار السياسي في الظروف السياسية المائعة يمكن أن يتوقف إنتاج الوثائق بسبب أولويات القيادة الجديدة أو التغيير في الوزارات المسؤولة عن إنتاج ونشر الوثائق. على سبيل المثال كانت التراجعات التي تمت مالحظتها في شفافية الموازنة في مصر واليمن في عام 2012 في الغالب ناشئة عن الظروف السياسية السائدة في هاتين الدولتين. ومؤخر ا كما ناقشنا قبل ذلك فشلت حكومة نيبال في نشر مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية عندما تم حل السلطة التشريعية. تغيير الممارسات البيروقراطية يمكن أن تتم السيطرة على ممارسات الشفافية من خالل البيروقراطيين الذين يكونون معرضين لقدر قليل من الضغوط الداخلية أو الخارجية أو يكونون ال يتأثرون إلى حد ما بها. يمكن أن يؤدي الضغط غير الكافي لتوفير معلومات الموازنة أو في بعض الحاالت الضغط من السلطة التنفيذية لمنع المعلومات باإلضافة إلى إطار العمل المؤسسي أو القانوني الضعيف لنشر الوثائق )بما في ذلك الجدول الزمني العام لإلنتاج والنشر( إلى تعليق المسؤولين الحكوميين إنتاج وثائق الموازنة بكل بساطة. كما يمكن أن يفتقد المسؤولون الحكوميون كذلك إلى المهارات الفنية أو الموارد الالزمة لنشر المجموعة الكاملة من وثائق الموازنة بشكل مستدام. تخفيف حدة التدقيق أو الحوافز من الجهات المانحة الدولية يمكن أن يساهم تغيير األولويات بين الجهات المانحة الدولية إلى تقليل الموارد الفنية أو المالية المتاحة لدعم إنتاج ونشر الوثائق بما يؤدي إلى عدم توافر القدرات الكافية للتنفيذ. وباإلضافة إلى ذلك يمكن أن يضعف االنخفاض في مقدار المساعدة المشروطة على عمل أو استدامة التحسينات في شفافية الموازنة الحوافز المقدمة الستدامة المكاسب وتقليل الرغبة السياسية إلجراء مثل تلك اإلصالحات. تخفيف حدة التدقيق من المجتمع المدني والعامة بمجرد أن تصبح عمليات الموازنة أكثر شفافية يمكن أن يخف الضغط الصادر عن المجتمع المدني حيث إنه يتم اعتبار أن أجندة الشفافية قد تم االنتهاء منها. وبعض الدول عندما تواجه ضغوط ا أقل يمكن أن تعود إلى الممارسات األقل شفافية ويرجع ذلك في جزء منه إلى التقدير البيروقراطي المذكور أعاله. كذلك إذا فشل المجتمع المدني والمواطنون في استخدام أو االهتمام بمعلومات الموازنة التي يتم نشرها ربما بسبب فقد المهارات الالزمة لفعل ذلك يمكن أن يصبح الضغط واسع النطاق لالستمرار في نشر المعلومات ضعيف ا. االستجابة للتراجع والتقلب من بين الطرق المتبعة للحد من التقدير البيروقراطي وتقليل دور التعاظم واالنحسار الحتميين للضغوط السياسية الحفاظ على قدسية ممارسات شفافية الموازنة من خالل إصدار قانون بها. وهناك بحث حديث صادر عن شراكة الموازنة الدولية ينظر في أمر ما إذا كانت البنود القانونية لشفافية الموازنة تؤدي إلى تحسين ممارسات شفافية الموازنة أم ال. 24 وفي حين أن النتائج ليست شاملة للغاية إال أنها تظهر أن إصدار بنود قانونية قوية للشفافية تقترن بتحسينات في شفافية الموازنة في مجموعة من الدول )رغم تأخر ذلك في بعض الحاالت(. على سبيل المثال زادت نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة لليبيريا بمقدار 40 نقطة بين جوالت 2008 و 2012 من المسح بعد تمرير قانون لوائح إدارة األموال العامة إلدارة األموال العامة في واألمر األكثر تشجيع ا أن البحث قد أظهر أنه عندما تحدد القوانين الوثائق التي يتم نشرها فإن احتمالية نشر الدولة لهذه الوثائق تتزايد. على سبيل المثال فإن البرازيل تقوم بنشر سبع وثائق خمس منها إلزامية بموجب القانون. وبالتالي فإن بنود الشفافية القانونية الخاصة والتي توفر المعلومات المفصلة حول الوثائق التي يجب نشرها وتوقيت نشرها تلعب دور ا في إضفاء الطابع المؤسسي على إصالحات الشفافية. وعندما يتعلق األمر بأن تعلق الدول في مؤخرة قائمة مؤشر الموازنة المفتوحة فإن المساحة المدنية المحدودة المسموح بها في الغالب في هذه الدول تقترح كذلك أن الجهات الخارجية الفاعلة قد تكون في أفضل أوضاعها لتشجيع إجراء اإلصالحات. ومع ذلك يمكن أن يكون للجهات الخارجية الفاعلة أضعف تأثير في بعض من هذه الدول خصوص ا تلك التي تكون لديها موارد وإيرادات من النفط والتي تعد بمثابة الحاجز الواقي ضد الضغوط الواردة من الجهات المانحة. وفي المستقبل تخطط شراكة الموازنة الدولية لتخصيص المزيد من الموارد واالهتمام لموضوعات كيفية استدامة التحسينات التي يتم تحقيقها في شفافية الموازنة وكيفية بدء اإلجراءات في الدول التي بقيت في نفس دي رينزيو بي وإل ميلز )2011(. "الشفافية والمشاركة في اإلدارة المالية العامة: ما الذي تنص عليه قوانين الموازنة " شراكة الموازنة الدولية: واشنطون دي سي.

44 المستويات غير الكافية من الشفافية بشكل أكبر أو أقل على مدار سنوات متعددة. ومع ذلك فإن اليقظة الدائمة من الجهات الفاعلة الخارجية والمحلية هي ما يبدو أنه مطلوب ا لضمان عدم تراجع الحكومات في التزاماتها تجاه الشفافية أو وهو األفضل ضمان أنهم يأخذون الخطوات الضرورية لتوفير المعلومات الكافية لتمكين إجراء مناقشات كاملة حول الموازنة. 39

45 40

46 الفصل الخامس

47 5 مشاركة العامة: تنامي الدعم رغم تأخر التنفيذ ينطوي خلق الظروف التي يمكن أن تبقى الحكومات فيها خاضعة بصفة مستمرة للمحاسبة فيما يتعلق بإدارة األموال العامة على ما هو أكثر من مجرد نشر أنظمة الموازنة التي تتسم بالشفافية. ويجب أن تقوم الحكومات كذلك بتوفير فرص جلية للمواطنين وللمجتمع المدني للمشاركة في عملية الموازنة وإنشاء واإلبقاء على أجهزة رقابة رسمية قوية. وتمثل شفافية الموازنة ومشاركة العامة في عمليات الموازنة وأجهزة اإلشراف الرسمية القوية األعمدة الرئيسية الثالثة من أجل خلق نظام بيئي قوي للمحاسبة فيما يتعلق بالموازنة. وبالتالي فإن مسح الموازنة المفتوحة يقوم بتقييم كل هذه األعمدة الرئيسية الثالثة. ينظر هذا الفصل في أمر مشاركة العامة في عملية الموازنة. وهو ينطلق من االعتقاد بأن المشاركة واسعة النطاق والفعالة في عملية الموازنة من خالل العاملة تطرح أمام أصحاب القرار مجموعة متنوعة من وجهات النظر وتساعد على التحقق من أن قرارات الموازنة تعكس األولويات القومية. الدعم العام لمشاركة العامة قبل عام 2012 أقر مجموعة قليلة من واضعي السياسات الدوليين بأن المشاركة مكون رئيسي في نظام الموازنة الذي يعمل بالشكل الجيد ولم يقم أحد بتوفير المعايير أو التوجيهات حول ما يمثل ممارسات جيدة في مشاركة العامة في أنظمة الموازنة القومية. وبالتالي كانت أسئلة المسح التي وضعتها شراكة الموازنة الدولية في مسح الموازنة المفتوحة لعام 2012 أول محاولة لوضع مجموعة من التوجيهات حول كيفية هيكلة المشاركة في عملية الموازنة على المستوى القومي. وفي نفس الوقت الذي كانت شراكة الموازنة الدولية تعمل فيه على مسح عام 2012 أصدرت المبادرة العالمية للشفافية المالية )GIFT( والتي تعد بمثابة مبادرة متعددة المساهمين كانت الشراكة الدولية للموازنة عضو ا مؤسس ا فيها عشر مبادئ عالية المستوى حول الشفافية المالية بما في ذلك مبدأ يحافظ على قدسية حقوق المواطنين في الحصول على فرص بناءة للمشاركة في وضع سياسات الموازنة. وقد تم التصديق على تلك المبادئ 25 بعد ذلك في قرار تبنته الجمعية العامة لألمم المتحدة في ديسمبر وقد ظهر إجماع متنام بأن مشاركة العامة مكون ضروري في نظام الموازنة الذي يعمل بشكل جيد ويخضع للمحاسبة وقد شجع هذا اإلجماع بشكل جزئي العمل الذي قامت به شراكة الموازنة الدولية والمبادرة العالمية للشفافية المالية. وقد قامت الجهات الدولية التي تضع المعايير مثل صندوق النقد الدولي )IMF( ومنظمة التعاون االقتصادي والتنمية )OECD( بتقوية دعمها للمشاركة في عملية الموازنة كتكملة لمعايير الشفافية الخاصة بها. فقد أصدرت منظمة التعاون االقتصادي والتنمية "مبادئ إدارة الموازنة" الخاصة بها والتي تشتمل على لغة خاصة حول ضرورة أن تكون النقاشات حول الموازنة "شاملة 26 وتشاركية وواقعية." "وقد شجع هذا اإلجماع بشكل جزئي العمل وباإلضافة إلى ذلك الذي قامت به شراكة الموازنة الدولية والمبادرة في قانون الشفافية العالمية للشفافية المالية." المالية لعام 2014 يشجع صندوق النقد الدولي "الحكومات على توفير... ملخص يمكن الوصول إليه من قبل المواطنين لتداعيات سياسات الموازنة باإلضافة إلى الفرصة للمشاركة في النقاشات التي تدور حول الموازنة." 27 واللغة المستخدمة في كال الوثيقتين حول المشاركة تتسم بأنها جديدة. وفي نفس الوقت قامت المبادرة العالمية للشفافية المالية بتوسيع نطاق برنامج العمل الخاص بها حول المشاركة وبدأت في توثيق األمثلة العملية والمفيدة لمشاركة العامة من مختلف أرجاء العالم. وتنوي المبادرة العالمية للشفافية المالية استخدام دراسات الحالة تلك من أجل تطوير توجيهات 28 لمشاركة العامة وقائمة بالممارسات الجيدة للمشاركة في عملية الموازنة. ويهدف عمل المبادرة العالمية للشفافية المالية إلى مساعدة المجتمع الدولي على فهم األسئلة مثل من الذي يجب أن يشارك في عملية الموازنة وكيف يجب بناء آليات المشاركة وكيف يجب أن يتم وضع مشاركة العامة بشكل مناسب في إطار عمل المحاسبة اإلجمالي. قياس الفرص لمشاركة العامة في سياق تطوير المعارف والمعايير حول ممارسات مشاركة العامة الجيدة من الضروري فهم ما يتم قياسه وما ال يتم قياسه في المسح عندما يشير إلى مشاركة العامة انظر المبادئ العليا للشفافية المالية للمبادرة العالمية للشفافية المالية انظر مبادئ أحكام الموازنة لمنظمة التعاون االقتصادي والتنمية انظر قانون الشفافية المالية لصندوق النقد الدولي انظر دراسات حالة المبادرة العالمية للشفافية المالية حول المشاركة في عملية الموازنة

48 هناك 16 مؤشر ا في المسح حول مشاركة العامة. وتقيم هذه األسئلة في األساس ما إذا كانت الحكومات تقوم بخلق الظروف الضرورية التي تسمح بالمشاركة المباشرة والمنظمة هيكلي ا بين العامة والحكومة )بما في ذلك السلطات التنفيذية والسلطات التشريعية وأجهزة الرقابة العليا( أثناء عملية الموازنة القومية الرسمية. الشكل رقم 1-5: األداء عبر أبعاد الشفافية والمشاركة في 2015 المشاركة كافية )100-61( محدودة )60-41( ضعيفة )40-0( 33 دولة 0 دولة 0 دولة ومؤشرات المسح التي تفحص أمر المشاركة خاضعة لقيود معينة. فهي على سبيل المثال ال تقيس جودة مشاركة العامة أو تأثيرها على عملية الموازنة. وبالتالي فإن نتائج المسح ال تقيم ما إذا كانت نتائج الموازنة قد توفر الحد األدنى من المعلومات أو معلومات نادية أو ال توفر معلومات )نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة بين 40-0( 41 دولة 3 دول 0 دولة تحسنت نتيجة لتنفيذ آليات معينة لمشاركة العامة أم ال. وباإلضافة إلى ذلك فإن المسح ال يميز بين المشاركة المعتمدة على النخب والمعتمدة على الكتل. الشفافية توفر معلومات محدودة )نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة بين 41 و 60 ( ونتيجة لك يقر المسح بنوعين من آليات المشاركة: تلك التي تعتمد على مشاركة خبراء السياسات ولكنها ال توفر مساحة لتلقي المالحظات من العامة على نطاق واسع مثل المجالس االستشارية وتلك المصممة لتجميع المالحظات من العامة بشكل مباشر بشكل أكبر. وفي النهاية فإن المسح يقوم فقط بتقييم آليات المشاركة المباشرة والرسمية. وبالتالي فإنه ال يفحص النطاق الذي يمكن أن يؤثر به المواطنون والمجتمع المدني على الموازنات من خالل حمالت الدعم وغير ذلك من المبادرات التي يتم تنفيذها خارج نطاق عملية الموازنة الرسمية رغم أن مثل تلك المشاركة غير الرسمية يمكن في بعض األوقات أن يكون لها تأثير أكبر من المشاركة الرسمية. إن فهم كيفية قياس نطاق وجودة مشاركة العامة في عملية الموازنة ما زال في مراحله األولى المبكرة. وبالتالي فإن مؤشرات المسح تساعد على توفير مجموعة التوجيهات والمبادئ األكثر تفصيال للممارسة الجيدة والتي تقوم المبادرة العالمية للشفافية المالية بتطويرها. ومع ظهور فهم أكثر دقة لما تبدو عليه المشاركة الفعالة في عملية الموازنة من المحتمل أن يتم تنقيح مؤشرات المسح حول مشاركة العامة وفق ا لذلك. نتائج مشاركة العامة وعلى الرغم من اإلجماع المتنامي حول احتمالية مساهمة مشاركة العامة في تحقيق فعالية اإلنفاق العام فإن النتائج التي تم التوصل إليها من مسح الموازنة المفتوحة لعام 2015 تظهر أن فرص مشاركة العامة تبقى غير كافية. وفي بعض الحاالت ال تكون الفرص متواجدة على اإلطالق. في المتوسط حققت الدول التي تم تقييمها وفق ا للمؤشرات ال 16 التي تغطي مشاركة العامة 25 من 100 فقط. ومن المحبط أن 82 دولة أو حوالي %80 من تلك الدول التي خضعت للمسح حققت 40 درجة أو أقل في مشاركة العامة مما يعني أنها في أفضل الحاالت توفر الحد األدنى من الفرص لمشاركة العامة في عملية الموازنة. وبالتالي في األغلبية العظمى للدول التي خضعت للمسح ال يستطيع المواطنون التعبير عن رأيهم في عملية الموازنة إال في أضيق الحدود. باإلضافة إلى ذلك في حين أن المشاركة أمر ضروري لشفافية الموازنة إلخضاع الحكومة لقدر أكبر من المحاسبة فنتائج مسح عام 2015 تشير إلى أن الكشف عن معلومات الموازنة بشكل أكبر في الغالب ال يكون مقترن ا بالفرص المفيدة للمشاركة في عملية الموازنة. من بين ال 24 دولة التي توفر معلومات موازنة كافية )التي تكون نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة لها أكبر من 60( سبع دول فقط حققت نتائج كافية فيما يتعلق بتوفير فرص لمشاركة العامة. على سبيل المثال حققت السويد وألمانيا 87 و 71 على التوالي في مؤشر الموازنة المفتوحة ولكنهما حققتا 48 و 23 فقط في مشاركة العامة. إن عدم وجود فرص رسمية للعامة للمشاركة في عملية الموازنة يهدد بتقويض التأثيرات اإليجابية لتحقيق المزيد من الشفافية. وإذا أتيحت فرصة أكبر للعامة للوصول إلى المعلومات إال أنه لم تتح لهم فرص رسمية الستخدامها للتأثير على السياسة فإن قدرة العامة على محاسبة الحكومة تضعف بشدة. كما يمكن أن يقل ميل العامة كذلك للدفع نحو تحقيق الشفافية إذا لم تتوافر الفرص المتاحة الستخدام المعلومات من أجل التأثير على القرارات. وفي بعض الحاالت يمكن أن تحل الفرص غير الرسمية توفر معلومات جوهرية أو مكثفة )نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة بين 61 و 100 ( للمشاركة إلى حد ما محل الفرص 8 دول الرسمية. إال أن هذه الفرص غير الرسمية يمكن أن يتم أخذها بشكل اعتباطي )فقد يقرر أصحاب القرار بكل بساطة عدم المشاركة في النقاشات غير الرسمية على سبيل المثال(. ونتيجة لذلك يجب أن يتم النظر إلى الفرص الرسمية وغير الرسمية للمشاركة على أنها مكملة لبعضها البعض وليس على أنها بدائل لبعضها البعض. 9 دول 7 دول "من بين ال 24 دولة التي توفر معلومات موازنة كافية )التي تكون نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة لها أكبر من 60( سبع دول فقط حققت نتائج كافية فيما يتعلق بتوفير فرص لمشاركة العامة." 43

49 فرص مشاركة العامة مع الجهات الحكومية الفاعلة المختلفة توصل مسح 2015 إلى أن المشاركة غير كافية في كل مراحل عملية الموازنة. واحتمالية حدوثها تكون أكبر أثناء مرحلة الموافقة مع السلطة التشريعية بشكل أكبر من فترة التنفيذ والمراجعة لعملية الموازنة حتى عندما تضع السلطات التشريعية والتنفيذية وأجهزة الرقابة العليا البرامج لمشاركة العامة في عملية الموازنة فإن المنهجيات المستخدمة غالب ا ما تفتقد إلى الممارسة الجيدة. بدون آليات المشاركة التي تغطي عملية الموازنة برمتها والتي توفر للمواطنين إمكانية للتعبير عن آرائهم ستبقى الحكومات غير قادرة على االستفادة من التأثير اإليجابي لمشاركة العامة في قرارات الموازنة بالشكل الكامل. المشاركة والسلطات التشريعية تظهر نتائج المسح أن الطريقة األكثر شيوع ا للحكومات لفتح عمليات الموازنة أمام مشاركة العامة تكون من خالل جلسات االستماع التشريعية. وهي تشتمل على "فإن جلسات االستماع العامة تلك تخلق كلها في جلسات االستماع الغالب شكل مشاركة العامة بدون إعطاء الفرصة المتعلقة باالقتصاد للمواطنين للتعبير عن آرائهم بشكل فعلي." الكلي وإطار العمل المالي المقدم في الموازنة وفي الموازنات الفردية لوزارات وإدارات ووكاالت الحكومة المركزية. ورغم ذلك في حوالي %40 من الدول التي خضعت للمسح ال تعقد السلطات التشريعية جلسات استماع حول الموازنة تكون مفتوحة للعامة. باإلضافة إلى ذلك فإن جلسات االستماع العامة تلك تخلق كلها في الغالب شكل مشاركة العامة بدون إعطاء الفرصة للمواطنين للتعبير عن آرائهم بشكل فعلي. ويشارك الجمهور في جلسات االستماع المتعلقة بإطار عمل االقتصاد الكلي في أقل من ثلث الحاالت وتكون النسبة أقل من ذلك عندما يتعلق األمر بجلسات االستماع المتعلقة بالموازنات الفردية للوحدات اإلدارية. ويشارك الجمهور بالشهادة في كال نوعي جلسات االستماع التشريعية في 19 دولة فقط من 102 دولة خضعت للمسح. ال توجد قيمة كبيرة في السماح للعامة باالستماع إلى النقاشات التشريعية بدون منحهم الفرصة للكالم. يمكن أن تزيد مشاركة العامة من اإلشراف التشريعي من خالل إضفاء المعارف والمعلومات الجديدة على المشاورات المتعلقة بالموازنة. على سبيل المثال يقوم كونجرس الواليات المتحدة بشكل روتيني باالستماع إلى شهادات العامة حول األمور المتعلقة بالموازنة. ويمكن أن ت كمل الشهادات والتحليالت من االقتصاديين واتحادات العمل والمجتمع المدني باإلضافة إلى غيرهم تحليل الموازنة الذي تجريه السلطات التشريعية والمؤسسات الداعمة لها إذا تم وضع منظورات متعددة في االعتبار يمكن أن تتم تقوية عمليات اتخاذ في السلطات التشريعية. المشاركة والسلطات التنفيذية في أقل من نصف الدول التي خضعت للمسح قامت السلطات التنفيذية بوضع بعض اآلليات لتحديد منظورات العامة حول أولويات الموازنة بحيث يتسنى وضعها في االعتبار أثناء تكوين مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية. وتنخفض تلك النسبة إلى الثلث عندما يتعلق األمر بالبحث عن آراء العامة حول تنفيذ الموازنة. والكثير من تلك اآلليات المستخدمة إلشراك العامة غير مستخدمة أو يسهل الوصول إليها بشكل واسع النطاق. إن إنشاء بيئة يتم توفير العامة فيها بالفرص التي يسهل الوصول إليها من أجل المشاركة ويتم فيها عكس مالحظات العامة في القرارات الحكومية يبقى هدف ا تفشل أغلب السلطات التنفيذية في تنفيذه. وفي العدد القليل من الدول التي اتخذت فيها السلطات التنفيذية الخطوات الالزمة إلنشاء آليات مفيدة في مراحل تكوين وتنفيذ الميزانية أظهرت الخبرات أن مجموعة من المنهجيات المخصصة للدول ذاتها يمكن تنفيذها من أجل االستفادة من آراء المواطنين. الشكل رقم 2-5: الفرص المتاحة لمشاركة العامة أثناء تكوین الموازنة أثناء تنفیذ الموازنة أثناء تطویر برامج المراجعة أثناء عملیات التحقیق المتعلقة بالمراجعة %3 %10 %10 %4 %14 %3 %21 %11 %23 %9 %76 %60 %74 %54 %8 %23 جیدة أساسیة ضعیفة لا شيء 44

50 وتشتمل األمثلة على ما يلي: في البرازيل قامت الحكومة بإنشاء مجالس إدارة السياسة العامة والتي تعمل في مجاالت سياسية محددة )مثل الصحة والتعليم( على مستويات المحليات والواليات والمستويات القومية. وتتكون المجالس من أعضاء منتخبين يمثلون المواطنين ومسؤولي االتحادات ومنظمات المجتمع المدني. وفي كل مستوى من مستويات الحكومة يناقش المندوبون ويوافقون على الموازنة السنوية للوكالة وتقرير نهاية 29 العام. في نيوزيلندا تستخدم الوزارات والوكاالت الحكومية الفردية عمليات مسح للعمالء من أجل الحصول على آراء العامة في أمور متعلقة بتنفيذ الموازنة وتوفير الخدمات. في الهند تبنت الحكومة المراجعات االجتماعية كوسيلة لتقييم تنفيذ برنامج ضمان التوظيف الريفي القومي في واليات معينة. والمراجعات االجتماعية بشكل واسع النطاق عبارة عن عمليات تشاركية تراجع من خاللها المجتمعات المحلية سجالت الحكومة وتقوم بتقييم تنفيذ البرامج التي تتم مراجعتها. وتشتمل تلك العمليات على جلسات استماع للعامة يحضرها المسؤولين من العامة ومندوبين محليين ووسائل اإلعالم والسكان في المنطقة في الغالب. وقد كشف أولئك الذي تقدموا بشهاداتهم بكشف الفساد وعدم الكفاءة فيما يتعلق باستخدام األموال العامة باإلضافة إلى سوء التخطيط في الوكاالت العامة. المشاركة وأجهزة الرقابة العليا في حين أن أجهزة الرقابة العليا قامت بخلق مساحة لمشاركة العامة إال أن الكثير منها يبدو أنها تفضل آليات المشاركة عن بعد وتجنب الحوار أو التفاعل وجه ا لوجه مع العامة. وتظهر نتائج المسح أن أجهزة الرقابة العليا يحتمل أن تنشئ آليات يمكن للعامة من خاللها تقديم الشكاوى أو توفير االقتراحات من أجل توفير المعلومات لبرنامج العامة )قامت 31 دولة بفعل ذلك بشكل كامل أو شبه كامل( بدال من تطوير آليات تسمح للعامة بالمشاركة كمستجيبين أو شهود في تحقيقات المراجعة بمجرد بدئها. على سبيل المثال تم إعداد الخطوط الساخنة لالحتيال من خالل مكتب محاسبة الحكومة في الواليات المتحدة ومكتب المراجعة القومي في المملكة المتحدة في حين أن مكتب المراجعة والفحص في كوريا الجنوبية قام بإنشاء نظام طلب مراجعة المواطنين الذي يسمح للعامة بطلب تحقيقات خاصة من خالل مكتب المراجعة القومي. في حين أن تجميع المالحظات من العامة التي يجب أن تتم مراجعة الوكاالت والبرامج والمشروعات وفق ا لها يمكن أن يتم تنفيذه عبر أدوات متاحة عبر اإلنترنت فإن تسهيل مشاركة المواطنين في تحقيقات المراجعة يمكن أن يتطلب المزيد من المشاركة المباشرة مع العامة. وقد قامت 13 دولة فقط بإنشاء هذه اآلليات سواء بشكل كامل أو شبه كامل. ويجب أال تخجل أجهزة الرقابة العليا من إشراك أفراد العامة في التحقيقات التي تقوم بها كمستجيبين أو شهود بحيث تتجاوز ممارساتها المعتادة المتعلقة بقصر النقاشات على األشخاص المسؤولين الموكل إليهم إدارة البرامج. إن مشاركة العامة في عملية المراجعة يمكن أن تحسن قدرات أجهزة الرقابة العليا. ويمكن أن يقوم العامة بشكل أوسع نطاق ا بتوسيع النطاق الجغرافي لجهاز الرقابة بما يشتمل على المناطق البعيدة التي يمكن أن يكون من المكلف أو من الصعب السفر إليها ويمكنهم كشف حاالت الفساد عندما يكون أصحاب المصالح الخاصة في الحكومة محجمين عن القيام بذلك. في الفلبين على سبيل المثال قامت لجنة المراجعة بإنشاء برنامج يطلق عليه اسم المراجعة التشاركية للمواطنين والذي يدعو العامة للمشاركة في عملية المراجعة. وبموجب هذا البرنامج تتشارك اللجنة مع منظمات المجتمع المدني من أجل تكوين فرق مراجعة خاصة وتنفيذ مراجعات للقيمة مقابل المال لمشروعات حكومية معينة. دراسات حالة على مشاركة العامة ال توجد أمثلة كثيرة على اآلليات القوية لمشاركة العامة. ومع ذلك هناك عدة دول تظهر متميزة فيما يتعلق بوضع برامج إبداعية لتضمين العامة في عملية الموازنة القومية. وتشتمل تلك الدول على البرازيل وكينيا والفلبين وكوريا الجنوبية. وقد قامت المبادرة العالمية للشفافية المالية بتفعيل سلسلة من دراسات الحالة من أجل توثيق الممارسات الجديدة في مشاركة العامة والتي يتم تنفيذها في مجموعة من الدول. وفيما يلي تلخيص لدراسات الحالة الخاصة بالفلبين وكوريا الجنوبية وكينيا مع تغطية بعض النطاق بشكل موسع اعتماد ا على النقاشات التي جرت مع الكتاب والمجموعات التي تم تجميعها من خالل استبيان مسح الموازنة المفتوحة. دراسة الحالة رقم 1-5: الفلبين 30 وهناك سؤال مركزي حول تصميم أي آلية مشاركة وهو من العامة أم المجتمع المدني أم خبراء السياسة يقوم بتوفير المدخالت في عملية الموازنة لقد قامت الحكومة الفلبينية بوضع منهجية مختلطة لمشاركة العامة في عملية الموازنة تشتمل على آلية تقوم على مشاركة الكتلة تعرف باسم الموازنات التشاركية الشعبية واالستشارات على المستوى القومي مع منظمات المجتمع المدني التي يتم تنسيقها من خالل اتفاقات الشراكة في الموازنة. وتسمح هذه المنهجيات للحكومة بتجميع المالحظات واسعة النطاق مباشرة من المواطنين باإلضافة إلى إجراء استشارات مستهدفة مع منظمات المجتمع المدني التي يمكن أن تجلب المزيد من المعارف الفنية لنقاشات السياسة. ومنهجية الموازنات التشاركية الشعبية عبارة عن منهجية من أسفل ألعلى تقودها الحكومة القومية. وهي تشتمل على إنشاء فرق إجراءات تقليل الفقر على المستوى المحلي والمكونة من عدد متشابه من المندوبين الحكوميين وغير الحكوميين. وتقوم هذه الفرق بإجراء االستشارات لتحديد البضائع 29. المبادرة العالمية للشفافية المالية )2015(. "لقد حان الوقت: تطوير مشاركة العامة في السياسة المالية الحكومية ووضع الموازنات." المبادرة العالمية للشفافية المالية: واشنطون دي سي لالطالع على التقرير الكامل انظر إف ماجنو )2015(. "مشاركة العامة والشفافية المالية في الفلبين." المبادرة العالمية للشفافية المالية: واشنطون دي سي. 45

51 العامة والخدمات االجتماعية المطلوبة من خالل السكان المحليين. وبعد ذلك تساعد األولويات التي يتم تحديدها من خالل تلك االستشارات في توفير المعلومات لموازنة الوكالة القومية ذات الصلة. وأثناء تجهيز موازنة عام 2014 غطت الموازنات التشاركية الشعبية ما يزيد بقليل عن 1200 مدينة ومحلية و 12 وكالة حكومية قومية وشركة حكومية واحدة مع مشاركة ثالث منظمات للمجتمع المدني على األقل في كل مدينة / محلية مشاركة. بالنسبة لموازنة عام 2015 جعلت الحكومة المشاركة في الموازنات التشاركية الشعبية لكل الوحدات الحكومية المحلية أمر ا إلزامي ا. وقد تم تحديد مشروعات بقيمة 20.8 مليار بيزو فلبيني )حوالي 460 مليون دوالر أمريكي( من خالل عملية الموازنات التشاركية الشعبية وتم تضمينها في موازنة عام وقد أكملت الحكومة الموازنات التشاركية الشعبية من خالل إضافة اتفاقيات شراكة الموازنة. ومن خالل هذه االتفاقيات تدعو وكاالت الحكومة القومية منظمات المجتمع المدني ذات المعارف الفنية للمشاركة في تجهيز مقترحات الموازنة الخاصة بها والمساعدة في تقرير أولويات الموازنة. على سبيل المثال في عام 2011 دخلت شبكة من منظمات المجتمع المدني في اتفاقية شراكة موازنة مع هيئة اإلسكان القومية. والشبكة التي حددت مجموعة من المواقع إلعادة توطين الفقراء استخدمت االتفاقية للضغط من أجل تخصيص ما مقداره 1.26 مليار بيزو فلبيني )حوالي 28 مليون دوالر( في موازنة هيئة اإلسكان القومية لعام 2012 من أجل دعم مشروعات إعادة التوطين. بدء ا من أبريل 2014 أبرمت 15 وكالة اتفاقيات شراكة الموازنة مع منظمات المجتمع المدني وأكملت ثالث وكاالت المشاورات بدون وجود شراكة رسمية. دراسة الحالة رقم 2-5: كوريا الجنوبية 31 فبين عامي 1998 و 2013 أبلغ المواطنون والمشاركون في الخدمة العامة عن 1922 حالة من حاالت إهدار اإلنفاق واختالسات الموازنة مما أدى إلى زيادة اإليرادات بما قيمته 13.5 تريليون وون )أي حوالي 11 مليار دوالر أمريكي( وتوفير في النفقات بقيمة 2.3 تريليون وون )حوالي 2 مليار دوالر أمريكي(. وفي المقابل قامت الحكومة بدفع حوالي 35 مليار وون )حوالي 31 مليون دوالر أمريكي( كمكافآت. دراسة الحالة رقم 3-5: كينيا 32 في كينيا أدى الدستور والقوانين التشريعية األخرى إلى إنشاء آليات مشاركة رسمية أثناء مرحلتي تكوين والموافقة على الموازنة )في السلطة التنفيذية والسلطة التشريعية على التوالي(. وتوفر هذه اآلليات للمواطنين والمجتمع المدني فرصتين كبيرتين للتأثير على السياسات واألولويات التي ستنعكس على الموازنة القومية المعتمدة. في البداية أثناء المراحل األولى لتكوين الموازنة وضعت هذه القوانين آلية للعامة للمشاركة في تطوير البيان التمهيدي للموازنة )يطلق عليه اسم بيان سياسة الموازنة في كينيا(. وتقوم وزارة المالية بتنظيم جلسات استماع عامة بشكل رئيسي على المستوى القومي حول قطاعات مثل الصحة والتعليم وسالمة العامة والزراعة. وتتاح الفرصة للمواطنين رغم محدوديتها لتوفير المدخالت حول محتويات بيان سياسة الموازنة قبل أن يتم تقديمه إلى السلطة التشريعية. وخالل جلسات االستماع المتعلقة بالقطاعات تلك تتم دعوة المجتمع المدني والمواطنين لطرح األسئلة وتقديم االقتراحات والتوصيات حول محتويات بيان سياسة الموازنة. وبتلك الطريقة تتاح للمواطنين الفرصة للتأثير على سياسات وأولويات الموازنة قبل أن تقوم وزارة المالية بتطوير مسودة الموازنة. قامت حكومة كوريا الجنوبية بوضع آليتين إبداعيتين للمجتمع المدني وللعامة لتوفير المدخالت حول أداء البرامج الحكومية. في البداية قامت الحكومة بإنشاء عملية مكونة من خطوتين لمراقبة وتقييم البرامج الحكومية. في المرحلة األولى تعمل الوزارات مع لجنة من خبراء السياسة وأعضاء من منظمات المجتمع المدني من أجل إجراء تقييم لبرامج الوزارة وتحديد أي حاالت يحدث فيها إهدار لإلنفاق. وفي المرحلة الثانية تراجع وزارة االستراتيجية والتمويل تقارير الوزارات. ويمكن أن تواجه البرامج التي تتلقى تصنيفات ضعيفة تخفيضات في موازنتها. ثاني ا لتجميع المزيد من المالحظات العامة واسعة النطاق قامت وزارة االستراتيجية والتمويل بإنشاء موقع ويب لتجميع مالحظات العامة حول اإلهدار في اإلنفاق واختالسات الموازنات. وتتم مكافأة العامة بشكل مالي على المدخالت التي يتقدمون بها: في عام 2015 يمكن أن يحصل الفرد على ما يصل إلى 39 مليون وون )حوالي 34 ألف دوالر أمريكي( إذا أدت المعلومات التي يقوم بتوفيرها إلى زيادة اإليرادات أو توفير النفقات. وقد قامت بعض منظمات المجتمع المدني بتطوير طرق إبداعية لالستفادة من هذه الفرصة للتأثير على أولويات اإليرادات والنفقات. على سبيل المثال يتولى معهد الشؤون االقتصادية استشارات العامة عبر أرجاء الدولة ويقوم بتجهيز موازنة بديلة للمواطنين. ويتم بعد ذلك تقديم تلك الموازنة في جلسات االستماع العامة لتوفير المعلومات عند تجهيز بيان سياسة الموازنة. الفرصة الثانية للمجتمع المدني وللمواطنين للتأثير على سياسات ومخصصات الموازنة تظهر عندما تنظر لجنة الموازنة والمخصصات في السلطة التشريعية في أمر مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية. تعد فترة الشهرين التي تقوم خاللها السلطة التشريعية بمناقشة وتعديل مسودة مقترح الموازنة فرصة للعامة للتأثير على محتويات الموازنة. وخالل تلك الفترة يمكن أن يقوم المجتمع المدني بتقديم ما يراه إلى اللجنة في جلسات االستماع العامة في نيروبي عبر المذكرات أو رسائل البريد اإللكتروني أو العروض التقديمية لالطالع على التقرير الكامل انظر دابليو لي )2015(. "التحديات الجديدة واالستجابات الطموحة: تحديث حول كوريا." المبادرة العالمية للشفافية المالية: واشنطون دي سي لالطالع على التقرير الكامل انظر "بحث دراسة حالة مقارنة حول مشاركة العامة في السياسة المالية الحكومية وعمليات الموازنة على المستوى القومي: كينيا"

52 تحسين مشاركة العامة تكشف النتائج التي تم التوصل إليها من خالل المسح إلى أن أغلب الدول تعجز بشكل كبير عن توفير الفرص المفيدة للعامة للمشاركة في عمليات الموازنة. مع ذلك توضح دراسات الحالة الموضحة أعاله أن بعض الحكومات قد قامت بتطبيق آليات فعالة لتسهيل الحصول على مالحظات العامة حول الموازنة. وفي حين أن أي آلية للمشاركة يجب أن يتم تخصيصها بما يتوافق مع سياق الدولة بعينها فإن دراسات الحالة تلك تعد بمثابة أمثلة إبداعية للكيفية التي يمكن أن تتم هيكلة اآلليات من خاللها. وبشكل مطلق فإن تطبيق هذه اآلليات يمكن أن يؤدي إلى تحسين فعالية وكفاءة الموازنات. الشكل رقم 3-5: أمثلة على آليات المشاركة في كل مرحلة من مراحل عملية الموازنة مجالس إدارة السیاسة العامة (البرازیل) المجالس الاستشاریة (كوریا الجنوبیة) الموازنات القاي مة على المشاركة (الفلبین) الشھادة في جلسات الاستماع العامة حول الموازنات الفردیة للوحدات الا داریة وسیاسات الاقتصاد الكلي (الولایات المتحدة) الا قرار التخطیط الرقابة نظام طلب مراجعة المواطنین (كوریا الجنوبیة)) المراجعات القاي مة على المشاركة (الفلبین) الخطوط الساخنة (الولایات المتحدة المملكة المتحدة) التنفیذ المراجعات الاجتماعیة (الھند) عملیات مسح العملاء (نیوزیلاندا) 47

53 48

54 الفصل السادس

55 دور مؤسسات الرقابة 6 في مسح عام 2015 كان متوسط النتيجة لقوة السلطات التشريعية 48 من تلعب السلطة التنفيذية والسلطة التشريعية وجهاز الرقابة األعلى أدوار ا جوهرية في نظام الموازنة الذي يعمل بشكل جيد. في حين أن السلطة 100. ويشير ذلك إلى أن قوة السلطات التشريعية في المتوسط في الدول التنفيذية تتولى الريادة فيما يتعلق بصياغة وتنفيذ الموازنة فإن السلطة التي خضعت للمسح محدودة. وحوالي ثلثي الدول التي خضعت للمسح التشريعية يمكن أن تلعب دور ا مهم ا في تعديل مقترح الموازنة للسلطة لديها سلطات تشريعية تمتلك سلطات ضعيفة أو محدودة للمشاركة بشكل التنفيذية ويمكن أن توفر السلطة التشريعية وجهاز الرقابة األعلى مع ا نشط في عملية الموازنة وإتمام مسؤوليات الرقابة الملقاة على عاتقها. على اإلشراف المستدام والنظامي لضمان إنفاق األموال كما هو محدد والوفاء وجه الخصوص: باألولويات القومية. ويلعب المجتمع المدني دور ا مهم ا كمراقب مستقل إال أنه ال يمكن أن يحل محل الدور الجوهري ألجهزة الرقابة الرسمية في فقط 36 دولة حوالي ثلث الدول التي خضعت للمسح تعتبر أنها لديها عملية الموازنة. وفي الواقع وإلى حد كبير يعتمد إشراك المجتمع المدني سلطات تشريعية تمتلك القوة الكافية أو أفضل من ذلك حيث حصلت على نتيجة 61 أو أكثر. بشكل فعال على أجهزة الرقابة الفعالة. الرقابة والسلطة التشريعية تلعب السلطات التشريعية دور ا جوهري ا في التحقق من تخصيص وإنفاق األموال العامة بطريقة تعكس األولويات القومية وهو دور غالب ا ما يتم عكسه في دستور الدولة. في حين أن نطاق مشاركة السلطة التشريعية في عملية الموازنة يختلف بين الدول إال أنها يمكن أن تلعب دور ا مهم ا أثناء كل المراحل األربعة لدورة الموازنة. وفي أغلب الدول تكون السلطات التشريعية مسؤولة عن اعتماد الموازنة المقترحة من خالل السلطة التنفيذية ومحاسبة الحكومة على أدائها فيما يتعلق بالموازنة. وفي بعض الدول تلعب السلطات التشريعية كذلك دور ا في عملية الموازنة قبل تقديم مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية ففي البرازيل على سبيل المثال توافق السلطة التشريعية على البيان التمهيدي للموازنة. وباإلضافة إلى ذلك فإن السلطات التشريعية يكون لها في الغالب دور لتلعبه مع حلول نهاية دورة الموازنة من خالل التدقيق في تقارير المراجعة وتقييم ما إذا كانت السلطة التنفيذية قد التزمت بتوصيات جهاز الرقابة األعلى أم ال. ويختلف توازن القوى بين السلطة التنفيذية والسلطة التشريعية فيما يتعلق بالتأثير على الموازنة من دولة إلى دولة أخرى اعتماد ا على القوانين المحلية واألعراف والتقاليد وغير ذلك من العوامل. ويشتمل مسح الموازنة المفتوحة على 11 سؤاال لتقييم مدى قوة السلطات التشريعية طوال عملية الموازنة برمتها. ويقيس المسح مدى قوة السلطات التشريعية اعتماد ا على قدرة السلطات التشريعية على إجراء األبحاث وتوفير قدرات التحليل ومشاركتها في عملية الموازنة قبل تقديم مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية والنطاق المخصص لها فيما يتعلق بتعديل مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية والحد الذي يمكن أن تمنع السلطة التنفيذية السلطة التشريعية عنده من إجراء التغييرات للموازنة المقررة أثناء تنفيذ الموازنة. وكلما زادت قوة السلطة التشريعية كما يتم قياسها من خالل هذه المؤشرات زادت احتمالية أن تلعب دور ا مؤثر ا ونأمل أن يكون بناء في عملية الموازنة. عدد الدول واحدة وعشرون دولة لديها سلطات تشريعية ذات قوة محدودة حيث حققت نتائج بين 41 و 60. خمسة وأربعون دولة لديها سلطات تشريعية ضعيفة حيث حققت نتائج بين 40 أو أقل. وبالتالي في 66 دولة خضعت للمسح تواجه السلطات التشريعات عيوب ا خطيرة في قدرتها على الرقابة على الموازنة. ومن شأن ذلك إضعاف نظام محاسبة الموازنة في تلك الدول. الشكل رقم 1-6: الدول مجمعة حسب قوة السلطات التشريع لديها ضعیفة (40-0) محدودة (60-41) كافیة (100-61)

56 يختلف تأثير السلطات التشريعية على الموازنة عبر دورة الموازنة حتى بين تلك الدول التي تعتبر السلطات التشريعية فيها تمتلك السلطات الكافية. وقد توصل المسح إلى أن السلطات التي تمتلكها السلطات التشريعية تكون في أقوى حاالتها أثناء مرحلة الموافقة على الميزانية. وال يمثل ذلك مفاجأة: في العديد من الدول يتم تقنين مسؤولية السلطات التشريعية للموافقة على الموازنة القومية في شكل قانون ويتم النظر إليها على أنها مسؤولية أساسية في الدستور. ورغم ذلك فإن السلطات التشريعية في عدد كبير للغاية من الدول تفتقد إلى الوقت الكافي لمراجعة وتحليل مسودة الموازنة بالشكل الكامل. على سبيل المثال فإن السلطات التشريعية في 31 دولة لديها أقل من ستة أسابيع لتقييم مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية وإجراء النقاشات حوله. وفي سبع دول من هذه الدول لم تتلق السلطة التشريعية مسودة الموازنة إال بعد بداية عام الموازنة هذا إذا تسلمتها أصال. ويكون دور السلطات التشريعية أضعف بالمقارنة أثناء األجزاء األخرى من دورة الموازنة. وفي 65 دولة من الدول التي خضعت للمسح أتيحت فرصة ضعيفة للسلطة التشريعية لتشكيل أولويات الموازنة قبل أن يتم طرح الموازنة في البرلمان. وفي هذه الدول ال تتواجد المشاورات حول أوليات الموازنة بين السلطات التنفيذية والسلطات التشريعية أثناء تكوين الموازنة أو تكون محدودة بعدد معين من المشرعين وال تكون النقاشات التي تدور حول سياسة الموازنة قبل طرح مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية في البرلمان جزء ا من عملية الموازنة. وفي الدول التي تفتقر فيها السلطات التشريعية للسلطة الالزمة لتعديل مقترح الموازنة لسلطة التشريعية أو التي تكون فيها تلك السلطة محدودة للغاية بما في ذلك نقص الفترة الزمنية المتاحة لمراجعة المقترح تكون مرحلة التكوين هي الفرصة الوحيدة المفيدة للسلطة التشريعية بشكل فعال للتأثير على الموازنة. وباإلضافة إلى ذلك فإن تلك السلطات التشريعية ذات السلطات المحدودة أو الضعيفة غالب ا ما تواجه قيود ا ضخمة على قدرتها على تنفيذ الرقابة الكافية أثناء تنفيذ الموازنة. وفي تلك الدول يمكن أن تقوم السلطة التنفيذية بتغيير الموازنة المعتمدة من خالل السلطة التشريعية اعتباط ا بدون استشارة أو طلب الموافقة من السلطة التشريعية. وبالتالي يمكن أن ينحرف اإلنفاق الفعلي عن خطة اإلنفاق المصرح بها من خالل السلطة التشريعية. وفي األغلبية العظمى من الدول التي خضعت للمسح يمكن أن تتحايل السلطة التنفيذية على الموازنة المقررة من خالل إعادة توزيع األموال بين الوزارات أو إنفاق اإليرادات الزائدة أو إنفاق المقادير المحجوزة كأموال للطوارئ كل ذلك بدون أن تطلب الموافقة أو المالحظات من السلطة التشريعية. وفي النهاية تحتاج السلطات التشريعية كذلك إلى الحصول على القدرة الكافية على الوصول إلى قدرات األبحاث والتحليل من أجل المشاركة في الموازنة بطريقة مفيدة وفعالة. رغم ذلك في أكثر من نصف الدول التي خضعت للمسح ال يتاح للسلطة التشريعية القدرة على الوصول إلى قدرات األبحاث أو يجب عليها االعتماد على باحثين خارجيين. والجمع بين عدم توافر القدرة الكافية على الوصول إلى إمكانية البحث باإلضافة إلى الوقت غير الكافي أو السلطات غير الكافية لفحص الموازنة يمكن أن يجرد السلطات التشريعية من قدراتها في مقابل السلطات التنفيذية. ومن شأن ذلك زيادة احتمالية مجرد موافقة السلطات التشريعية على الموازنة وعدم االعتراض عليها أثناء مرحلة الموافقة. المربع رقم 1-6: العوامل التي تضعف من قوة السلطة التشريعية يتاح للسلطة التشريعية فترة أقل من ست أسابيع لفحص الموازنة المقترحة في 31 دولة. ال تمتلك السلطات التشريعية أي سلطة أو قدر ضئيل من السلطات لتعديل الموازنة في 31 دولة. يمكن أن تنقل السلطات التنفيذية األموال بين الوحدات اإلدارية بدون الحصول على الموافقة أو المالحظات من السلطة التشريعية في 59 دولة. يمكن أن تنفق السلطات التنفيذية اإليرادات الزائدة بدون الحصول على الموافقة أو المالحظات من السلطة التشريعية في 48 دولة. يمكن أن تنفق السلطات التنفيذية أموال الطوارئ بدون الحصول على الموافقة أو المالحظات من السلطة التشريعية في 76 دولة. ال تمتلك السلطة التشريعية قدرات بحثية داخلية في 55 دولة. الرقابة وجهاز الرقابة العليا يكون مكتب الرقابة القومي أو جهاز الرقابة األعلى في الدولة مسؤوال عن التحقق من تنفيذ الموازنة القومية بما يتوافق مع القوانين واللوائح السارية. وتكون قرارات الموازنة المقترحة من خالل السلطة التنفيذية والتي يتم إقرارها من خالل السلطة التشريعية ذات فائدة فقط إذا كانت األموال يتم إنفاقها بالفعل حسبما هو مرتب لها. وتكون احتمالية ذلك أكبر عندما تقوم الدولة بإنشاء ومنح السلطة لكيان مستقل لتوفير الضمانات بأن السلطة التنفيذية قامت بتنفيذ الموازنة وفق ا للقانون. وبالتالي فإن دور جهاز الرقابة األعلى هو التدقيق في كيفية استخدام األموال العامة وتشخيص المشكالت المحتملة واقتراح الحلول. وفي المقابل تلعب السلطات التشريعية دور ا مهم ا في استخدام توصيات الرقابة والتحليالت من أجل محاسبة السلطة التنفيذية. ويستخدم المسح أربعة مؤشرات لقياس قوة أجهزة الرقابة األعلى وبالتالي النظر فيما إذا كانت الظروف الالزمة للرقابة الفعالة موجودة أم ال. وأول عاملين ينظران في االستقاللية عن السلطة التنفيذية اعتماد ا على عوامل مثل من لديه القوة إلزالة رئيس جهاز الرقابة األعلى وتقرير موازنته باإلضافة إلى مستوى التقدير المتاح لجهاز الرقابة األعلى بموجب القانون لمراجعة ما يشاء. كما أن المسح كذلك ينظر في أمر ما إذا كانت أجهزة الرقابة العليا قد قامت بإنشاء نظام مستقل للتحكم في الجودة من أجل تقييم جودة تقارير المراجعة الخاصة بها. وفي النهاية ينظر المسح فيما إذا كان جهاز الرقابة األعلى يمتلك الموارد الكافية إلتمام المهمة الموكلة إليه أم ال. 51

57 الشكل رقم 2-6: الدول مجمعة حسب قوة جهاز الرقابة األعلى النظام البيئي للمحاسبة هناك موضوع مستمر ودائم في هذا التقرير يعتمد على أن أنظمة الموازنة التي تتسم بالفاعلية والكفاءة وإمكانية الخضوع للمحاسبة تعتمد على ثالثة أعمدة رئيسية هي: شفافية الموازنة ومشاركة العامة في عملية الموازنة وأجهزة الرقابة الرسمية القوية. وغياب أي من هذه األعمدة الرئيسية الثالثة يضعف باقي النظام. وتظهر نتائج المسح أن عدد ا قليال للغاية من الدول يكون أداؤها جيد ا فيما يتعلق بهذه المكونات الثالثة الشكل رقم 3-6: األداء في األعمدة الرئيسية للمحاسبة فيما يتعلق بالموازنة: الشفافية والمشاركة والرقابة في عام عدد الدول وقد توصل مسح الموازنة المفتوحة لعام 2015 إلى أن متوسط قوة أجهزة الرقابة العليا في الدول التي خضعت للمسح هو 65 من 100. على وجه الخصوص: متوسط نتاي ج المشاركة والرقابة كافیة (100-61) محدودة (60-41) ضعیفة (40-0) 12 حققت تسعة وخمسون دولة نتيجة 61 أو أكثر مما وضعها في فئة "الكفاية". في حين أن أجهزة الرقابة العليا في هذه الدول في الغالب تتمتع باالستقاللية عن السلطة التنفيذية وتمتلك القدرة على الوصول إلى الموارد الكافية لتنفيذ العمل الموكل إليها إال أن تحسين أنظمة ضمان الجودة لديها يمكن أن يدعم اعتمادية التقارير التي تنتجها هذه الجهات بشكل إضافي. الدول ذات نتیجة مؤشر الموازنة المفتوحة من 0 إلى الدول ذات نتیجة مؤشر الموازنة المفتوحة من 41 إلى 60 المشاركة قوة السلطة التشریعیة قوة جھاز الرقابة العلیا الدول ذات نتیجة مؤشر الموازنة المفتوحة من 61 إلى حققت تسعة وعشرون دولة نتيجة بين 41 و 60 مما وضعها في فئة "المحدودية". األغلبية العظمى ألجهزة الرقابة العليا هذه لم تقم بوضع نظام مستقل لضمان الجودة أو أن األنظمة الخاصة بها تحتوي على عيوب خطيرة تجعلها بدون فاعلية. باإلضافة إلى ذلك فإن أجهزة الرقابة العليا في هذه الدول غالب ا ما تفتقر إلى التمويل الكافي بما يمكنها من تنفيذ المهمة الموكلة إليها بشكل فعال. حققت أربعة عشرة دولة خضعت للمسح نتيجة 40 أو أقل مما وضعها في فئة "الضعف". وفي هذه الدول تكون الظروف الضرورية لإلشراف الفعال غير متوافرة في الغالب. وغالب ا ما تفتقر إلى االستقاللية التامة عن السلطة التنفيذية وينقصها التمويل الكافي وقد فشلت في إنشاء أنظمة لضمان جودة عمليات المراجعة. ومما ال يدعو إلى الدهشة أن تفتقر هذه الدول في الغالب إلى األوجه األخرى إلطار عمل المحاسبة بما في ذلك الشفافية ونطاق مشاركة العامة في عملية الموازنة وقوة السلطات التشريعية. على وجه الخصوص: من بين األربعة وعشرين دولة التي توفر معلومات موازنة ضخمة أو مكثفة حققت أربع دول فقط منها )وهي البرازيل والنرويج وجنوب إفريقيا والواليات المتحدة( نتائج أعلى من 60 في المشاركة العامة والرقابة من خالل السلطات التشريعية والرقابة من خالل جهاز الرقابة األعلى. فشلت ثلث الدول التي خضعت للمسح )32 دولة( في الوفاء بمعايير المسح المتعلقة بالكفاية )أي تحقيق ما يزيد عن 60( في أي من اإلجراءات. اثنتا عشرة دولة وقعت في فئة األداء الضعيف )حيث حققت نتيجة 40 أو أقل( في كل اإلجراءات. وهذا يعني أن أداء تلك الدول ضعيف في الشفافية وفي المشاركة وفي النتيجتين اللتين تحددان الرقابة. وفي هذه الدول يكون النظام البيئي للمحاسبة فيما يتعلق بالموازنة برمته عاجز ا مما يخلق فرص ا لسوء إدارة األموال والفساد. وتتكون هذه 52

58 المجموعة من الدول من الجزائر وأنجوال وغينيا االستوائية وفيجي وليبيريا والمغرب وميانمار وقطر والمملكة العربية السعودية والسودان واليمن وزيمبابوي. وهناك نتيجة تتداخل مع ذلك وهي أن مستوى الشفافية في دولة ما يبدو أنه يقترن بصفة عامة بقوة األوجه األخرى في نظام المحاسبة المتعلقة بالموازنة والذي يعمل "فإن الدول ذات أعلى النتائج في الشفافية بشكل جيد. ففي الدول يكون لديها كذلك أفضل متوسط للنتائج حول التي تكون شفافية المشاركة وقوة السلطة التشريعية وقوة جهاز الموازنة فيها قوية تكون أجهزة الرقابة الرقابة األعلى." العليا بها قوية نسبي ا وتكون هناك فرص أكبر للعامة للمشاركة في عملية الموازنة رغم أنه في الغالب تكون هناك مساحة ملحوظة للتحسين في مشاركة العامة. في حين أن أربع دول فقط حققت نتيجة أكبر من 60 في كل بعد من األبعاد ويقترح ذلك أن المكاسب التي يتم تحقيقها في شفافية الموازنة يمكن أن تؤدي إلى إطالق دائرة فعالة تتم فيها تقوية كل األعمدة الرئيسية. 53

59 54

60 الفصل السابع

61 7 النتائج والتوصيات ستكون األمور المتعلقة بالموازنة في غاية األهمية عندما تلتقي األمم خالل الشهور القليلة القادمة للوصول إلى اتفاقيات عالمية فيما يتعلق بأهداف التنمية الجديدة وربما التوصل إلى أول اتفاقية ملزمة قانون ا لمكافحة التغيرات المناخية. إن تكلفة تنفيذ االلتزامات المتعلقة بالتعامل مع الفقر واالنتقال إلى االقتصاد الذي يعتمد على قدر قليل من الكربون والتي يمكن التوصل إليها بموجب هذه االتفاقيات الدولية ستكون بما ال يدع مجاال للشك ضخمة للغاية وبالتالي فإن التنفيذ الناجح لها سيعتمد على تأمين التمويل الكافي وضمان إنفاق الموارد المحلية والخارجية حسب المقصود. وحيث إنه من المحتمل أن يتدفق قدر كبير من التمويل عبر الموازنات الدولية فإنه من المقدر أن تتزايد احتمالية تحقيق األهداف وااللتزامات إذا قمت الدول بوضع أنظمة بيئية قوية للمحاسبة فيما يتعلق بالموازنة. وهذه األنظمة تقوي المجتمع المدني وغير ذلك من الجهات الفاعلة األخرى المهتمة بمراقبة تمويل االلتزامات ومحاسبة الحكومات على نتائج البرامج والمبادرات التي يتم تنفيذها تحت رعاية هذه االتفاقيات. يهدف مسح الموازنة المفتوحة إلى تقييم األعمدة الرئيسية الثالثة للنظام البيئي للمحاسبة الذي يعمل بشكل جيد فيما يتعلق بالموازنة وهي: الشفافية والمشاركة والرقابة. فعلى األقل تم اكتشاف أن واحد على األقل من هذه األعمدة الرئيسية به مشكلة في كل الدول التي عددها 102 دولة التي خضعت للمسح باستثناء أربع دول. وباإلضافة إلى ذلك تم التوصل إلى أن عمود الشفافية وعمود المشاركة وكذلك النتيجتين اللتين تكونان عمود الرقابة كلها بها مشكالت في تقريب ا ثلث الدول التي خضعت للمسح )32 دولة حققت نتيجة أقل من 60(. في حين أن نتائج مسح 2015 تكشف تنوع ا ضخم ا في السياسات والممارسات هناك خطوات يمكن لكل دولة من الدول التي خضعت للمسح تقريب ا إجراؤها من أجل تقوية أنظمة الموازنة بها. يتطلب إطالق دورة حميدة يقوي فيها كل عمود العمودين اآلخرين أن تتدخل الحكومات بالعمل بشكل مطلق. ومع ذلك فإن دعم اإلرادة السياسية لتحفيز الحكومات على اتخاذ اإلجراءات يعتمد على مشاركة مجموعة كبيرة من الجهات الفاعلة سواء من داخل أو من خارج الحكومة. ويمكن أن يلعب كل من المؤسسات الدولية والجهات المانحة والقطاع الخاص والمجتمع المدني دور ا إيجابي ا في تشجيع وتشكيل اإلصالح. وتعتمد الحزمة المناسبة لإلصالحات في أي دولة على العيوب الخاصة الموجودة في نظام الموازنة الخاص بتلك الدولة. ووفق ا لذلك فقد نشرت شراكة الموازنة الدولية ملخصات للدول كل على حدة تحتوي على توصيات مخصصة لكل دولة خضعت للفحص. 33 إال أن نتائج هذا التقرير أدت كذلك إلى بعض التوصيات العامة األخرى التي تسري على الفئات المختلفة للدول وعلى الجهات الفاعلة المشاركة في أكثر من دولة واحدة. وهذا الفصل يحدد هذه الدروس واسعة النطاق. الشفافية االتجاه العام على مدار العقد المنصرم كان موجه ا نحو التبني المفاهيمي واسع النطاق للشفافية مقترن ا في العديد من الدول بخطوات راسخة نحو تحقيق المزيد من الشفافية. واألمر المشجع هنا أن ذلك التوجه استمر في عام ورغم التقدم الحادث فإن األغلبية العظمى لسكان العالم يعيشون في دول ما زالت الحكومات فيها تفشل في توفير معلومات موازنة كافية للعامة لفهم أو مراقبة كيفية تجميع أو إنفاق األموال العام بشكل كامل. "األغلبية العظمى لسكان العالم يعيشون في دول ما زالت الحكومات فيها تفشل في توفير معلومات موازنة كافية للعامة لفهم أو مراقبة كيفية تجميع أو إنفاق األموال العام بشكل كامل." ومن بين الدول التي عددها 102 دولة والتي خضعت للمسح 24 دولة منها فقط توفر معلومات كافية لدعم مراقبة الموازنة وإجراء نقاشات حولها. والدول التي عددها 78 المتبقية تقع في مجموعتين: وهناك أربع وثالثون دولة تعد ذات أداء ضعيف حيث كانت نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة لها 40 أو أقل. إن ندرة وثائق الموازنة المنشورة في هذه الدول يعني أن العامة يتركون في الظالم في الغالب حيال سياسات الموازنة رغم أهميتها لرفاهية الدولة. تقوم أربعة وأربعون دولة بنشر مقدار محدود من معلومات الموازنة حيث تتراوح نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة التي حققتها بين 41 و 60. وفي هذه الدول يعيق نقص التفاصيل في وثائق الموازنة المنشورة قدرة المجتمع المدني والعامة على تقييم الصحة المالية اإلجمالية للدولة وتقييم مدى فاعلية السياسات التي تنتهجها الحكومة. واحتمالية انعكاس المكاسب التي يتم تحقيقها في شفافية الموازنة هو أمر مهم آخر. على سبيل المثال لم يتم نشر وثيقة تقريب ا من كل 11 وثيقة تم نشرها من خالل الحكومات أثناء فترة التقييم لمسح عام 2012 في 33. تتاح ملخصات الدول المشاركة في مسح الموازنة المفتوحة لكل الدول البالغ عددها 102 دولة في الموقع 56

62 فترة تقييم عام إن فهم الكيفية التي يمكن من خاللها الحفاظ على المكاسب التي يتم تحقيقها في إطار الشفافية يمكن أن يزيد من سرعة الخطوات نحو تحقيق التقديم بشكل كبير. التوصية رقم 1: نشر المزيد من المعلومات أثناء تقييم اإلجراءات التي يجب أن تتخذها الحكومات من أجل زيارة شفافية الموازنة من المفيد التمييز بين المجموعتين اللتين تحتويان على دول لم تحقق النتائج المرجوة. فبين الدول التي حققت نتائج ضعيفة )حيث كانت نتائج مؤشر الموازنة لها 40 أو أقل( هناك ضرورة ملحة لزيادة عدد وثائق الموازنة التي يتم نشرها في الوقت المناسب. ويجب أن تعطي الحكومات أولوية لنشر الوثائق التي يتم إنتاجها حالي ا لألغراض الداخلية والتي يمكن أن تتم إتاحتها للعامة بدون تكلفة أو بأقل قدر من التكلفة. وباإلضافة إلى ذلك يجب أن تقوم كل الدول بنشر مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية والذي يعد أهم وثيقة سياسية في الدولة. ورغم التقدم الحادث ما زالت هناك 16 دولة تفشل في تنفيذ ذلك. بين الدول التي تنشر عدد ا محدود ا من معلومات الموازنة )والتي كانت نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة لها بين 41 و 60 ( هناك ضرورة لتحسين مستوى وتنوع التفاصيل المضمن في وثائق الموازنة. وفي الغالب يمكن أن تحسن هذه الدول من الشفافية لديها من خالل توفير المزيد من المعلومات حول تكوين الديون وافتراضات االقتصاد الكلي للحكومة لعام الموازنة وبيانات اإلنفاق لكل البرامج الحكومية والبيانات غير المالية فيما يتعلق بأداء البرامج وإنفاق الضرائب والمعلومات التفصيلية حول األنشطة التي ال تسجل في الموازنة مثل األموال خارج الموازنة واألنشطة شبه المالية. ومثل تلك المعلومات ضرورية لفهم فاعلية السياسات الحكومية وحالة األموال العامة بشكل كامل. والكثير من الحكومات تنتج بعض هذه المعلومات بالفعل وبالتالي فإن تحسين الشفافية هو مجرد مسألة تتوقف على إتاحة تلك المعلومات للعامة. وفي حاالت أخرى قد ال تكون الحكومات تنتج المعلومات حتى من أجل االستخدام الداخلي لها. وعدد أقل بكثير من الحكومات على سبيل المثال تنتج المعلومات حول أداء البرامج أو األنشطة خارج الموازنة. وقد تفضل بعض الحكومات تأجيل نشر المعلومات اإلضافية إلى أن تصبح جودة البيانات مريحة ومع ذلك ترى شراكة الموازنة الدولية أن 34 الحكومات يجب أن تنشر كل البيانات التي تستخدمها التخاذ القرارات. وكما هو الحال مع الحكومات تختلف إجراءات الجهات المانحة لتطوير شفافية الموازنة وفق ا لمستوى الشفافية في الدول محل االهتمام. ففي الدول ذات األداء الضعيف عندما تقوم الحكومات في الغالب بنشر وثائق الموازنة بالفعل لألغراض الداخلية الخاصة بها يجب أن تشجع الجهات المانحة الحكومات على نشر المعلومات التي تقوم بإنتاجها. ويمكن تحقيق ذلك في الغالب في أقصر وقت ممكن وبأقل تكلفة ممكنة. في الدول التي تقوم بنشر قدر محدود من معلومات الموازنة يجب أن يوفر الجهات المانحة الموارد المالية والفنية الضرورية للمساعدة على زيادة شمولية الوثائق المنشورة مع توخي الحذر لضمان اتساق إرشادات إنشاء المعلومات الجديدة مع الممارسات الدولية الجيدة. يجب أن يتعاون المجتمع المدني في كل القطاعات ومع بعض الجهات الفاعلة ذات الصلة من أجل طلب المزيد من الشفافية من الحكومات الخاصة بها. وباإلضافة إلى ذلك فإنه حتى بعد نشر الحكومات للوثائق الرئيسية يجب أن يستمر المجتمع المدني في تأكيد حقوق العامة في المزيد من الشافية وتشجيع الحكومات على تحسين شمولية الوثائق. والمستثمرون يشغلون مواضع مميزة للغاية لتشجيع الحكومات على تقديم المزيد من المعلومات في وثائق الموازنة حيث إن غياب بعض البيانات يمكن أن يتم النظر إليه على أنه عالمة على وجود نقاط ضعف مالية لم يتم الكشف عنها وبالتالي فإن ذلك يؤدي إلى تثبيط االستثمار. التوصية رقم 2: إضفاء الطابع المؤسسي على المكاسب فيما يتعلق بالشفافية يجب أن تضمن كل الجهات الفاعلة أال تنتكس المكاسب التي يتم تحقيقها فيما يتعلق بالشفافية سواء من خالل نشر الوثائق التي لم يتم نشرها في الماضي أو تحسين محتويات وثائق الموازنة. إن الحفاظ على هذه المكاسب يسمح للدول بالبناء على التقدم الذي أحرزته حيالها كما تجعل شفافية الموازنة تسير في مسار إيجابي. يجب أن تعمل كل الدول بما في ذلك تلك الدول التي تحقق نتائج أكثر من 60 في مؤشر الموازنة المفتوحة على ضمان إضفاء الطابع المؤسسي على ممارسات الشفافية الجيدة على سبيل المثال من خالل تضمين ممارسات الشفافية في القوانين والقواعد واإلجراءات. ويجب أن تبقى الجهات المانحة والمجتمع المدني يقظة فيما يتعلق بالجهود المبذولة لضمان أال تتزعزع الحكومات فيما يتعلق بالتزامها بتحقيق المزيد من الشفافية والمحاسبة في أنظمة الموازنة لئال تنعكس المكاسب المهمة التي تم تحقيقها في الشفافية والمحاسبة. ويجب أن تبقى الجهات المانحة والمجتمع المدني يقظة فيما يتعلق بالجهود المبذولة لضمان أال تتزعزع الحكومات فيما يتعلق بالتزامها بتحقيق المزيد من الشفافية والمحاسبة في أنظمة الموازنة لئال تنعكس المكاسب المهمة التي تم تحقيقها في الشفافية والمحاسبة. وباإلضافة إلى ذلك إلظهار الطلب المستدام على معلومات الموازنة يجب أن يستخدم المجتمع المدني المعلومات المتاحة لتحليل موازنات الحكومة والتأثير عليها. 34. بطبيعة الحال يجب أن تبذل الدول قصارى جهدها من أجل تحسين جودة البيانات إال أنها يجب أال تستخدم األمور المتعلقة بجودة البيانات التي تستخدمها تلك الدول التخاذ القرارات كذرائع لعدم نشر تلك المعلومات. وفي تلك المواقف يجب أن تقوم الدول بنشر البيانات إال أنها يجب أن تقوم كذلك بتضمين شرح للعجز المحتمل في البيانات. 57

63 مشاركة العامة إن تحقيق المزيد من الشفافية للموازنة أمر ضروري من أجل محاسبة الحكومات على كيفية تجميع وإنفاق األموال العامة إال أن الشفافية ما هي إال مجرد عنصر واحد للنظام البيئي القوي للمحاسبة فيما يتعلق بالموازنة. إن المساحات الرسمية لمشاركة العامة في عملية الموازنة أقل أهمية ألنظمة الموازنة القابلة للمحاسبة. وتظهر نتائج المسح أن تقريب ا كل الدول تعجز عندما يتعلق األمر بتوفير فرص لمشاركة العامة. وقد فشلت السلطات التشريعية وفرع السلطة التنفيذية وأجهزة الرقابة العليا في وضع اآلليات الالزمة لمشاركة العامة على اإلطالق أو أن اآلليات التي وضعتها ال تتفق مع معايير الممارسة الجيدة. ومن خالل الفرص الرسمية للمشاركة في عملية الموازنة يضعف التأثير المحتمل لتحقيق مستويات أفضل من الشفافية والمتمثل في: محاسبة الحكومات فالعامة يحتاجون إلى المعلومات والفرص مع ا من أجل المشاركة. التوصية رقم 3: توفير المزيد من الفرص لمشاركة العامة يجب أن تشجع كل الجهات الفاعلة على وضع آليات رسمية للعامة للمشاركة في عملية الموازنة وخلق طرق لتضمين تلك المدخالت في قرارات الموازنة. وفي حين أن أي آلية يجب أن يتم تعديلها لكي تتفق مع سياق الدولة فإن المنهجيات اإلبداعية الموثقة من خالل المبادرة العالمية للشفافية المالية والتي تم تلخيصها في الفصل الخامس توفر للحكومات األمثلة الواضحة الراسخة التي يمكن أن تعمل من خاللها المشاركة في الموازنة. على وجه الخصوص: يجب أن يقوم فرع السلطة التنفيذية بتطوير آليات مثل الموازنات التشاركية والمراجعات االجتماعية من أجل الحصول على آراء العامة أثناء تكوين وتنفيذ الموازنة. يجب أن تنشئ السلطات التشريعية جلسات استماع مفتوحة حول الموازنة يسمح للعامة خاللها بتقديم شهاداتهم. يجب أن تنشئ مؤسسات الرقابة العليا خطوط ساخنة لالحتيال وأنظمة لطلب الرقابة من المواطنين لجعل وظائف الرقابة الخاصة بها أكثر ارتباط ا وصلة بالمواطنين. أجهزة الرقابة تظهر نتائج المسح أن أجهزة الرقابة فيما يتعلق بالمواطنين والمجتمع المدني تميل إلى أن يكون نطاقها أوسع وسلطاتها أكبر من أجل تنفيذ دورها فيما يتعلق بمحاسبة الحكومة وحماية الموارد العامة. ورغم ذلك تواجه أجهزة الرقابة العديد من القيود في العديد من الدول. على سبيل المثال فإن السلطات التشريعية في الغالب تفتقد إلى القدرة الكافية على الوصول إلى األبحاث وقدرات التحليل من أجل المشاركة بشكل مفيد في عملية الموازنة. ومن شأن ذلك زيادة احتمالية مجرد موافقة السلطات التشريعية على الموازنة وعدم االعتراض عليها أثناء مرحلة الموافقة. وباإلضافة إلى ذلك في حين أن األغلبية العظمى ألجهزة الرقابة العليا تضمن استقالليتها عن السلطات التنفيذية إال أنها أغلبها قد وضعت إجراءات لتقييم وزيادة جودة تقارير الرقابة الخاصة بها. التوصية رقم 4: تمكين أجهزة الرقابة يجب أن تسعى كل الجهات الفاعلة نحو تحسين القدرات التشريعية من أجل المشاركة في الموازنة بطريقة مفيدة من خالل الوصول إلى األبحاث والقدرات التحليلية بشكل أفضل بما في ذلك من خالل إنشاء مكتب متخصص للموازنة. ويجب أن يكون ضمان استقاللية جهاز الرقابة العليا بما في ذلك من خالل توفير التمويل الكافي له أولوية قصوى. وباإلضافة إلى ذلك يجب أن يتم دعم أجهزة الرقابة العليا فيما يتعلق بوضع إجراءات لمراقبة عمليات المراجعة وتقييم عمليات المراجعة كل على حدة بهدف زيادة جودة واعتمادية التقارير التي تنتجها تلك الجهات. النظام البيئي للمحاسبة باإلضافة إلى قوة هذه األعمدة الثالثة تعد طبيعة وجودة التفاعل بينها أمر ا ضروري ا لتحقيق الفاعلية للنظام البيئي للمحاسبة فيما يتعلق بالموازنة. على سبيل المثال في حين أن تقرير المراجعة لجهاز المراقبة العليا يهدف إلى تقييم دقة الحسابات السنوية فإنه في الغالب سوف تتطور إمكانية اإلخضاع للمحاسبة إذا استخدمت السلطات التشريعية جلسات االستماع العامة للتدقيق في الخطوات التي تتخذها السلطة التنفيذية للتعامل مع نتائج الرقابة. في حين أن تركيز المسح يرتكز بشكل كبير على قوة العناصر المفردة لنظام المحاسبة فيما يتعلق بالموازنة بشكل أكبر من التفاعل بينها ففي الحاالت التي ينظر المسح فيها إلى تلك التفاعالت يبدو أنها عاجزة. على سبيل المثال في حوالي نصف الدول التي خضعت للمحاسبة ال تعقد لجنة تشريعية جلسات استماع عامة لمراجعة والتدقيق في تقارير المراجعة. التوصية رقم 5: تعزيز تطوير األنظمة البيئية الخاضعة للمحاسبة والمتكاملة يجب أن تعزز الجهات الفاعلة داخل وخارج الحكومة لتطوير األنظمة البيئية الخاضعة للمحاسبة والمتكاملة بشكل جيد فيما يتعلق بالموازنة. ومع عمل الحكومات وغيرها من أجل تقوية األعمدة الرئيسية الثالثة بما يتوافق مع التوصيات الواردة أعاله من الضروري النظر كذلك في كيفية تفاعل المكونات المتنوعة مع بعضها البعض. وفيما يتعلق بدور شراكة الموازنة الدولية فإنها تخطط لتخصيص المزيد من الموارد لفهم أنواع التفاعالت بين مكونات النظام البيئي الخاص بالموازنة بشكل أكبر وبما يدعم تحقيق المزيد من المحاسبة. 58

64 وباإلضافة إلى ذلك لن يشعر أحد بالرضا إذا كانت هناك دولة ما تمتلك القوة فيما يتعلق بعمود واحد أو حتى عمودين. تعتمد الفحوصات والتوازنات المناسبة في عملية الموازنة على أن تعمل كل األعمدة األساسية الثالثة بمنتهى القوة. التطلع نحو المستقبل إن التحدي الذي يواجه كل الجهات الفاعلية سواء الداخلية أو الخارجية والحكومية أو غير الحكومية يتمثل في ترجمة الحوار العالمي والذي يتبنى حالي ا بصفة عامة الدور البارز ألنظمة الموازنة القابلة للمحاسبة في شكل تحسينات حقيقية وواقعية ومستدامة على المستوى القومي. ويمكن أن تؤدي الجهود القوية والمنسقة لتنفيذ التوصيات الموضحة أعاله إلى إنشاء العديد من أنظمة الموازنة الشفافة بالكامل والقابلة للمحاسبة بسرعة كبيرة. وهذه األنظمة في المقابل يمكن أن تؤدي إلى تحسين تجميع وتخصيص الموارد القومية النادرة كما أنها تعد ضرورية للغاية لضمان نجاح المبادرات العالمية بما في ذلك تلك التي تهدف إلى تقليل الفقر واالستجابة للمخاطر الشديدة الناجمة عن التغيرات المناخية. 59

65 60

66 الملحق أ: منهجية مسح الموازنة المفتوحة لعام 2015 تنفيذ مسح الموازنة المفتوحة لعام 2015 وحساب مؤشر الموازنة المفتوحة والنتائج األخرى يهدف مسح الموازنة المفتوحة إلى تقييم المكونات الثالثة للنظام البيئي للمحاسبة فيما يتعلق بالموازنة وهي: إتاحة معلومات الموازنة للعامة وتوفير فرص لمشاركة العامة في عملية الموازنة وقوة أجهزة الرقابة الرسمية بما في ذلك السلطة التشريعية ومكتب الرقابة القومي )المشار إليه هنا باسم جهاز الرقابة العليا(. وتقيم أغلبية أسئلة المسح ما يحدث في الواقع العملي وليس ما هو مطلوب بموجب القانون. ويقيم المسح إتاحة معلومات الموازنة للعامة من خالل التفكير في إصدار المعلومات في الوقت المناسب ومحتويات وثائق الموازنة الثمانية الرئيسية التي يجب أن تصدرها كل الدول في نقاط مختلفة في عملية الموازنة وفق ا A1 لمعايير الممارسة الجيدة المقبولة بصفة عامة إلدارة األموال العامة. والكثير من هذه المعايير مستقاة من تلك التي تم تطويرها من خالل منظمات متعددة األطراف مثل قانون الممارسات الجيدة حول الشفافية المالية الصادر عن صندوق النقد الدولي )IMF( ومبادرة اإلنفاق العام والمحاسبة المالية )التي يستضيف البنك الدولي األمانة الخاصة بها( وأفضل ممارسات الشفافية المالية الصادرة عن منظمة التعاون االقتصادي والتنمية ) OECD ( وإعالن ليما لتوجيهات تعاليم الرقابة. الصادر عن المنظمة الدولية ألجهزة الرقابة العليا. وتمكن قوة هذه التوجيهات في إمكانية تطبيقها على مختلف دول العالم وعلى أنظمة موازنات مختلفة في مختلف العالم بما في ذلك الدول ذات مستويات الدخل المختلفة. إن مسح الموازنة المفتوحة لعام 2015 عبارة عن عملية أبحاث تعاونية عملت فيها شراكة الموازنة الدولية مع الشركاء من المجتمع المدني في 102 دولة على مدار الشهور الثمانية عشرة المنصرمة. وتغطي الدول التي يبلغ عددها 102 تلك كل مناطق العالم وكل مستويات الدخل. ويعد مسح الموازنة المفتوحة لعام 2015 الجولة الخامسة فقد تم إكمال جوالت سابقة في األعوام 2006 و 2008 و 2010 و ويتم تنفيذ المسح في الغالب كل عامين. ومع ذلك فقد أجلت شراكة الموازنة الدولية الجولة األخيرة بمقدار عام لتنفيذ مجموعة من التحسينات في أسئلة المسح ومن أجل نشر منصة جديدة عبر اإلنترنت لتجميع نتائج المسح عليها. وتتم مناقشة التغييرات التي حدثت في المسح وتداعياتها في الفهرس ب. استبيان الموازنة المفتوحة تعتمد نتائج كل دولة في مسح عام 2015 على مسح يتكون من 140 سؤاال يتم الرد عليها من خالل الباحثين الذين يقيمون في الغالب في الدولة التي تخضع للمسح. وتقريب ا كل الباحثين المسؤولين عن الرد على األسئلة يأتون من مؤسسات أكاديمية أو من منظمات تتبع المجتمع المدني. ورغم اختالف المهام الموكلة للمجموعات البحثية ومجاالت االهتمام الخاصة بها اختالف ا ضخم ا إال أنها تشترك في اهتمامها المشترك بتعزيز ممارسات الموازنات الشفافة والتي تتسم بالتجاوب في الدول التي تنتمي إليها تلك المجموعات. وأغلب الباحثون ينتمون إلى منظمات تركز بشكل كبير على األمور المتعلقة بالموازنة. وأغلب أسئلة المسح تتطلب من الباحثين االختيار من بين خمس إجابات. اإلجابتان "أ" أو "ب" تصفان أفضل الممارسات أو الممارسات الجيدة حيث تشير اإلجابة "أ" إلى الوفاء بالمعيار بالكامل أو تجاوزه واإلجابة "ب" تشير إلى الوفاء بالعناصر األساسية للمعيار. أما اإلجابة "ج" فتشير إلى الحد األدنى من الجهود المبذولة للحفاظ على المعيار ذي الصلة في حين أن اإلجابة "د" تشير إلى أن المعيار لم يتم الوفاء به على اإلطالق. أما اإلجابة "ه" فتشير إلى أن المعيار ال يسري على سبيل المثال عندما يتم توجيه سؤال إلى دول منظمة التعاون االقتصادي والتنمية حول معونة أجنبية تتلقاها الدولة. وهناك أسئلة أخرى بعينها رغم ذلك ال يكون لها إال إجابة واحدة من بين ثالث إجابات محتملة: "أ" )تم الوفاء بالمعيار( "ب" )لم يتم الوفاء بالمعيار( "ج" ( ال يسري(. وبمجرد إكمال المسح يتم قياس اإلجابات المقدمة على االستبيان. بالنسبة لألسئلة التي تحتوي على خمس خيارات لإلجابة: اإلجابة "أ" تحصل على النتيجة 100 واإلجابة "ب" تحصل على النتيجة 67 واإلجابة "ج" تحصل على النتيجة 33 واإلجابة "د" تحصل على النتيجة 0. أما األسئلة التي يتم اإلجابة عليها باإلجابة "ه" فإنه ال يتم تضمينها ضمن النتائج المجمعة للدولة. بالنسبة لألسئلة التي تحتوي على أربع خيارات لإلجابة: اإلجابة "أ" تحصل على النتيجة 100 واإلجابة "ب" تحصل على النتيجة 0 واإلجابة "ج" ال يتم تضمينها ضمن النتائج المجمعة للدولة. عملية البحث بالنسبة لمسح عام 2015 بدأ الباحثون في تجميع البيانات للمسح في مايو 2014 وأكملوا االستبيان للدول الخاصة هم مع نهاية يونيو وبالتالي فإن مسح الموازنة المفتوحة لعام 2015 ال يقيم إال A1. يعتبر مسح الموازنة المفتوحة الوثيقة أنها "متاحة للعامة" في الحاالت التالية: 1( نشرها من خالل المؤسسة أو الوكالة المسؤولة عن إنتاجها خالل إطار زمني محدد و 2 ( إتاحتها بأقل تكلفة ألي شخص يرغب في الحصول على الوثيقة )أي يجب أال تقوم الحكومة بإتاحة الوثائق بشكل انتقائي(. 61

67 األحداث أو األنشطة أو التطويرات التي حدثت حتى الثالثين من يونيو 2014 وأي إجراءات حدثت بعد ذلك التاريخ لم يتم االعتداد بها في نتائج مسح عام يتم دعم كل اإلجابات التي يتم تقديمها ألسئلة المسح من خالل األدلة. ويشتمل ذلك على مقتبسات من وثائق الموازنة أو قوانين الدولة أو مقابالت مع المسؤولين الحكوميين أو السلطات التشريعية أو خبراء في عملية الموازنة للدولة. وطوال عملية البحث ساعد فريق شراكة الموازنة الدولية الباحثين في االلتزام بمنهجية المسح خصوص ا توجيهات اإلجابة A2 على أسئلة المسح. وبعد إكمال المسح قام أفرا فريق العمل في شراكة الموازنة الدولية بتحليل ومناقشة كل استبيان مع الباحثين ذوي الصلة على مدار فترة تتراوح بين ثالثة أشهر إلى ستة أشهر. سعت شراكة الموازنة المفتوحة نحو التحقق من أن كل األسئلة قد تمت اإلجابة عليها بطريقة تتسق داخلي ا مع مقتضيات كل دولة وبشكل يتسق مع كل الدول التي خضعت للمسح. كما تم فحص النتائج كذلك مقارنة بوثائق وتقارير الموازنة المنشورة المتعلقة بالشفافية المالية والتي يتم إصدارها من خالل المؤسسات المالية مثل صندوق النقد الدولي والبنك الدولي ومنظمة التعاون االقتصادي والتنمية. ثم تمت مراجعة كل استبيان بعد ذلك من خالل نظراء مجهولي الهوية ممن لديهم معرفة عمل ضخمة في أنظمة الموازنة في الدولة ذات الصلة. والمراجعون النظراء الذين لم يكونوا مقترنين بحكومة الدولة التي يراجعون مسحها تم تحديدهم من خالل جهات اتصال احترافية من خالل مجموعة متنوعة من القنوات األخرى. وقامت شراكة الموازنة الدولية بدعوة حكومات كل الدول التي خضعت للمسح تقريب ا للتعليق على نتائج مسودة المسح. وقد تم اتخاذ القرار بدعوة الحكومة للتعليق على نتائج مسودة المسح بعد االستشارة مع منظمة البحث ذات الصلة والمسؤولة عن إجراء المسح. وقد قامت شراكة الموازنة الدولية ببذل جهد كبير لتشجيع الحكومات على التعليق على نتائج المسودات وقد تم التواصل مع العديد من الحكومات الذي لم ترد على خطابات شراكة الموازنة الدولية في البداية في خمس أو ست مناسبات منفصلة. ومن بين 98 حكومة اتصلت بها شراكة الموازنة الدولية علقت 53 دولة على نتائج المسح للدول التي تقودها. ويمكن االطالع على تلك التعليقات برمتها في االستبيانات ذات الصلة في الموقع. وقد قامت شراكة الموازنة الدولية بمراجعة تعليقات المراجع النظير لضمان أنها كانت تتسق مع منهجية الدراسة. فقد تم حذف أي تعليقات من مراجع نظير لم تكن تتسق مع تلك المنهجية وتمت مشاركة التعليقات المتبقية حينها مع الباحثين. وقد أجاب الباحثون على التعليقات من المراجعين النظراء ومن الحكومات إذا أمكن وقد كانت شراكة الموازنة الدولية هي الحكم في أي إجابات متعارضة لضمان االتساق بين الدول في اختيار اإلجابات. مؤشر الموازنة المفتوحة يهدف مؤشر الموازنة المفتوحة )OBI( إلى تعيين نتيجة لكل دولة من 0 إلى 100 وفق ا لمتوسط القيم الرقمية لإلجابات على األسئلة التي عددها 109 سؤاال في االستبيان والتي تهدف إلى تقييم اإلتاحة العامة لمعلومات الموازنة. وتعكس نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة لدولة ما مدى دقة توقيت وشمولية معلومات الموازنة التي تتاح للعامة في وثائق الموازنة الثمانية الرئيسية. الجدول أ- 1 : قياس إصدار المعلومات للعامة في وقتها طوال عملية الموازنة وثيقة الموازنة البيان التمهيدي للموازنة مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية والوثائق الداعمة الموازنة المقررة موازنة المواطنين التقارير السنوية المراجعة نصف السنوية تقرير نهاية العام تقرير المراجعة مواعيد الطرح للوثائق "المتاحة" يجب أن يتم إصداره للعامة قبل شهر على األقل من تقديم مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية إلى السلطة التشريعية من أجل البت فيه. يجب أن يتم إصداره أثناء استمرار السلطة التشريعية في البت فيه وقبل أن تتم الموافقة عليه. وال يتم اعتبار أن أي مقترح يعد "متاح ا للعامة" إذا تم إصداره بعد أن وافقت السلطة التشريعية على مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية. يجب طرحها في موعد أقصاه ثالثة أشهر بعد الموافقة على الموازنة من قبل السلطة التشريعية. يجب أن يتم نشرها خالل نفس الفترة الزمنية التي يتم نشر الوثائق األساسية بها. على سبيل المثال يجب أن يتم إصدار موازنة المواطنين لمقترح الموازنة للسلطة التنفيذية أثناء استمرار السلطة التشريعية في النظر في مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية وقبل الموافقة عليه. يجب طرحها في وقت ال يتجاوز ثالثة أشهر بعد انتهاء فترة التقارير يجب طرحها في وقت ال يتجاوز ثالثة أشهر بعد انتهاء فترة التقارير يجب طرحه في موعد ال يتجاوز 12 شهر ا بعد نهاية السنة المالية )فترة التقارير(. يجب طرحه في موعد ال يتجاوز 18 شهر ا بعد نهاية السنة المالية )فترة التقارير(. أسئلة مسح 2015* األسئلة من 54 إلى 58 الجدول 3-pbs األسئلة من 1 إلى 53 الجدول 3-ebp األسئلة من 59 إلى 63 الجدول 3-eb عدد األسئلة لكل وثيقة األسئلة من 68 إلى 85 الجدول 3-iyr األسئلة من 76 إلى 83 الجدول 3-myr األسئلة من 84 إلى 96 الجدول 3-yer األسئلة من 97 إلى 102 الجدول 3-ar * باإلضافة إلى األسئلة المرقمة التي عددها 102 سؤال المستخدمة لتقييم وثائق الموازنة الثمانية الرئيسية يحتوي الجدول 3 في استبيان المسح كذلك على أسئلة تدور حول سبعة من الوثائق الثمانية. ويشار إليها باالختصار الذي يشير إلى اسم الوثيقة الموجود في العمود األول. على سبيل المثال يشير الجدول 3-pbs إلى السؤال من الجدول الثالث فيما يتعلق بالبيان التمهيدي للموازنة. انظر دليل 2015 الستبيان الموازنة المفتوحة A2. 62

68 إجراءات أجهزة الرقابة ومشاركة العامة تقيم أسئلة المسح التي عددها 31 غير المستخدمة لحساب مؤشر الموازنة المفتوحة فرص مشاركة العامة أثناء عملية الموازنة وقدرات الرقابة المتاحة للسلطات التشريعية وأجهزة الرقابة العليا. ولقياس المدى الذي توفر من خالله الحكومات الفرص لمشاركة العامة في قرارات الموازنة والمراقبة باإلضافة إلى قوة السلطات التشريعية وجهاز الرقابة األعلى على تنفيذ الرقابة فإنه يتم تسجيل متوسط اإلجابات لألسئلة المتعلقة بكل مجال. وبالتالي يتم إعطاء كل منطقة أي مشاركة العامة والسلطات التشريعية وأجهزة الرقابة العليا درجة منفصلة. ومقارنة بمؤشر الموازنة المفتوحة فإن هذه اإلجراءات تكون أقل شمولية )حيث توجد أسئلة أقل بكثير في كل مجال( وبالتالي توفر المزيد من األدلة حول حالة المشاركة العامة والسلطات التشريعية وأجهزة الرقابة العليا من التقييم التفصيلي. الجدول أ- 2 : تقييم الجهات الفاعلة والممارسات المتعلقة بالرقابة المؤشر الذي يتم قياسه مشاركة الجمهور في عملية وضع الموازنة قوة السلطة التشريعية قوة جهاز الرقابة العليا أرقام األسئلة في مسح 2015 عدد األسئلة لكل مؤشر وهذا الوزن الضمني مبرر. فمن منظور المجتمع المدني يعد مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية وثيقة الموازنة األهم حيث إنها توضح أهداف وخطط سياسة الموازنة للحكومة للعام القادم. كما أنها في الغالب توفر التفاصيل حول السياسات المالية الحكومية غير المتاحة في أي وثائق أخرى. ويعد الوصول إلى هذه المعلومات ضروري ا للمجتمع المدني من أجل الموازنة والتأثير عليها قبل الموافقة عليها ويجب أن تتوافر كمورد طوال العام. وبناء على ذلك وكما ناقشنا في الفهرس ب كان أحد التغييرات التي قدمتها شراكة الموازنة الدولية في االستبيان يتمثل في زيادة التركيز على وثائق الموازنة الثمانية األخرى بما يعكس دورها في التحقق من توفير المعلومات الكافية طوال دورة الموازنة برمتها. المزيد من المعلومات يمثل هذا الملحق وصف ا أساسي ا للمنهجية المستخدمة في إنتاج مسح الموازنة المفتوحة لعام للحصول على المزيد من المعلومات حول مسح الموازنة المفتوحة ومنهجيته الرجاء االتصال بشراكة الموازنة الدولية على عنوان البريد اإللكتروني.info@internationalbudget.org قياس األهمية النسبية لوثائق الموازنة الرئيسية والتداعيات على النتائج كما ذكرنا أعاله يتم حساب نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة لعام 2015 لكل دولة من مجموعة فرعية مكونة من 109 أسئلة من أسئلة المسح. رغم أن كل وثيقة من وثائق الموازنة الثمانية الرئيسية التي تم تقييمها يمكن أن تحتوي على رقم مختلف من األسئلة فيما يتعلق بها فإن نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة يمثل المتوسط البسيط لكل األسئلة التي عددها 109 أسئلة والتي تكون لها إجابات "أ" أو "ب" أو "ج" أو "د". وعند حساب نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة لم يتم استخدام أي طريقة الترجيح الصريح. ورغم أن استخدام المتوسط البسيط يكون واضح ا فإنه يعطي وزن ا أكبر بشكل ضمني لبعض وثائق الموازنة على غيرها. وعلى وجه الخصوص تقيم األسئلة التي عددها 54 سؤاال من 109 أسئلة إتاحة مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية للعامة ومدى شموليته وبالتالي فإنها تعد محددات رئيسية لنتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة اإلجمالية لدولة ما. وعلى النقيض فإن موازنة المواطنين والموازنة المقررة يتم التركيز عليهما من خالل أربعة أسئلة وستة أسئلة على التوالي. 63

69 64

70 الملحق ب: مالحظات فنية حول التغييرات التي حدثت في مؤشر الموازنة المفتوحة وإمكانية مقارنته مع مرور الوقت ما الذي تغير في مسح الموازنة المفتوحة في عام 2015 يعد مسح الموازنة المفتوحة هو التقييم الوحيد المستقل والمنتظم والمقارن لشفافية الموازنة والمشاركة والرقابة في مختلف أرجاء العالم. ويستخدم المسح لتقييم إتاحة المعلومات للعامة وشمولية وثائق الموازنة الثمانية الرئيسية التي يجب أن تقوم كل الحكومات بنشرها وفق ا للمعايير الدولية والفرص المتاحة للعامة للمشاركة مع الحكومة طوال المراحل األربعة لدورة الموازنة وقوة أجهزة الرقابة الرسمية للحكومة. يتم استخدام بيانات المسح حول إتاحة معلومات الموازنة للعامة وشمولية تلك المعلومات من أجل حساب مؤشر الموازنة المفتوحة )OBI( والذي يقيس مستوى كل دولة فيما يتعلق بشفافية الموازنة باستخدام نتيجة من 0 إلى 100. والهدف أن يكون مؤشر الموازنة المفتوحة أداة لقياس الشفافية المالية بين الدول وعلى مدار الوقت. واألسئلة التي تكون مؤشر الموازنة المفتوحة مستمدة من معايير مقبولة دولي ا تم تطويرها من خالل واضعي المعايير الدوليين مثل صندوق النقد الدولي )IMF( ومنظمة التعاون االقتصادي والتنمية )OECD( وبرنامج اإلنفاق العام والمحاسبة المالية )PEFA( )الذي يستضيف البنك الدولي أمانته( والمنظمة الدولية ألجهزة الرقابة العليا.)INTOSAI( بعد إصدار مسح عام 2012 بدأت شراكة الموازنة الدولية في تنفيذ مراجعة مكثفة لمنهجية المسح واالستبيان. وفي نفس الوقت تقريب ا أطلق واضعو المعايير الدولية في المجال المالي مراجعة للمعايير الحالية الخاصة بهم في محاولة لإللمام بالتطورات الحادثة في الممارسة الجيدة وكذلك لتنسيق المعايير وأدوات التقييم المتنوعة. وقد تبعت كل منظمة عملية المراجعة الداخلية الخاصة بها إال أنه كانت هناك جهود لتحقيق التوازي بين هذه العمليات. قامت شراكة الموازنة الدولية بنشر مسودات لمقترحاتها وقامت بالتعليق على مسودات مقترحات اآلخرين. في بعض الحاالت قامت المبادرة العالمية للشفافية المالية وهي عبارة عن منتدى متعدد المساهمين تعد شراكة الموازنة الدولية منظم ا رائد ا لها بتوفير فرصة لمشاركة األفكار ومناقشة التغييرات المحتملة ألدوات التقييم المختلفة. وبعد عمليات المراجعة تلك أصدرت المبادرة العالمية للشفافية المالية إصدار ا تمت مراجعته من قانون الشفافية المالية B1 الخاص بها كما قام برنامج اإلنفاق العام والمحاسبة المالية بتحديث إطار عمل قياس األداء اإلداري المالي العام )إطار عمل برنامج اإلنفاق العام والمحاسبة المالية( B2 كما أوصت منظمة التعاون االقتصادي والتنمية بعشر مبادئ إلدارة الموازنة B3 كما أصدرت مبادرة تطوير المنظمة الدولية ألجهزة الرقابة العليا إصدار ا تجريبي ا من إطار عمل قياس األداء لجهاز الرقابة األعلى B4 (SAI) وبدورها قامت شراكة الموازنة الدولية بتحديث مسح الموازنة المفتوحة. وقد كان التركيز الرئيسي لهذا التحديث على األسئلة التي تقيس الشفافية وتكون مؤشر الموازنة المفتوحة. إال أن المنهجية الرئيسية التي تستخدمها شراكة الموازنة المفتوحة ال تزال كما هي دون تغيير. ويستمر المسح في االعتماد على الباحثين غير الحكوميين من أجل الرد على األسئلة الخاصة المتعلقة بإتاحة ومحتويات وثائق الموازنة الرئيسية الثمانية وفرص مشاركة المجتمع المدني في عملية الموازنة وقوة أجهزة الرقابة )انظر الفهرس أ للحصول على المزيد من التفاصيل(. وقد قامت شراكة الموازنة الدولية بإجراء ثالثة أنواع من التغييرات من أجل تقوية االستبيان: i.iتم تضمين أسئلة جديدة من أجل تحقيق المزيد من التناسق بين المسح وبين أدوات الشفافية المالية األخرى )بما في ذلك المراجعات الحديثة( باإلضافة إلى زيادة التركيز بشكل معتدل على سبع وثائق من وثائق الموازنة الرئيسية بغض النظر عن مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية. iiiiتم استبعاد األسئلة عندما تقرر أن قاعدة األدلة لإلجابات ضعيفة أو تتحلى بعدم الموضوعية. iiiiiقمنا بتحسين العبارات وبنية األسئلة بهدف زيادة موضوعيتها واعتماديتها اعتماد ا على الرؤى التي قامت شراكة الموازنة الدولية بتجميعها على مدار الجوالت المتعددة إلجراء المسح. انظر قانون الشفافية المالية الصادر عن صندوق النقد الدولي B1. انظر إطار عمل قياس أداء اإلدارة المالية العامة في إطار عمل اإلنفاق العام والمحاسبة المالية B2. انظر مبادئ إدارة الموازنة لمنظمة التعاون االقتصادي والتنمية B3. انظر إطار عمل قياس أداء أجهزة الرقابة العليا التابع للمنظمة الدولية ألجهزة الرقابة العليا B4. 65

71 وعلى وجه الخصوص كان مؤشر الموازنة المفتوحة لعام 2012 مكون ا من 95 سؤاال في حين أن مؤشر الموازنة المفتوحة لعام 2015 يتكون من 109 أسئلة. ففي عام 2015 تم إسقاط أحد عشر سؤاال من األسئلة التي كانت تستخدم في جولة 2012 وفي الجوالت السابقة. وقد اشتملت تلك األسئلة على سبيل المثال على أسئلة تتعلق بالمبالغ التي تم تخصيصها في الموازنة ألغراض سرية ومدى فائدة معلومات معينة تتعلق باألداء حيث كان من الصعب في الغالب التحقق من اإلجابات. وباإلضافة إلى ذلك تم تقسيم مجموعة من األسئلة المتبقية من 2012 إلى سؤالين في حين تم جمع بعض األسئلة مع بعضها البعض. وبشكل إجمالي تغطي 87 سؤاال في مؤشر الموازنة المفتوحة لعام 2015 نفس المحتويات التي تمت تغطيتها في 84 سؤاال في وفي أغلب الحاالت تكون األسئلة متشابهة أو ال تعكس إال تغييرات معتدلة في صياغتها أو بنيتها. كما يشتمل مؤشر مسح الموازنة لعام 2015 على 22 سؤاال جديد ا. وتستمر األسئلة اإلضافية في تقييم وثائق الموازنة الثمانية الرئيسية. وقد تمت إضافتها من أجل تجميع معلومات معينة على سبيل المثال حول النفقات واإليرادات والديون بشكل أكثر اتساق ا عبر وثائق أو معلومات مختلفة مثل إتاحة البيانات المالية من أجل تحقيق التوازي بشكل أفضل بين تلك البيانات وأدوات الشفافية المالية األخرى. في حين أن هذه األسئلة الجديدة ال تخرج بمؤشر الموازنة المفتوحة عن مساره الجديد وتتجه به إلى اتجاه جديد إال أنها تنقل التركيز الذي يضعه مؤشر الموازنة المفتوحة قليال على كل وثيقة من الوثائق. وفي حين أن إجراء عام 2015 ما زال يلقي بأكبر قدر من الثقل والتركيز على مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية وبالتالي يستمر في االعتراف باألهمية الفريدة للوثيقة في عملية الموازنة فهو يلقي المزيد من األهمية النسبية على وثائق الموازنة السبعة األخرى مما يعكس المزيد من التقدير لدور تلك الوثائق لضمان توفير المعلومات الكافية عبر كل مراحل دورة الموازنة. وفي عام 2015 حوالي 50 في المائة من األسئلة تتعلق بتلك الوثائق السبعة األخرى في حين أنه في السنوات السابقة كانت نسبة %40 من األسئلة تتعلق بتلك الوثائق. تحليل سالسل البيانات البديلة من بين نقاط قوة مؤشر الموازنة المفتوحة أنه يسمح بإجراء مقارنات على شفافية الموازنة مع مرور الوقت. وبرغم أي تعديالت أجريت على األسئلة من الضروري التحقق من استمرار تواجد بيانات سالسل زمنية كاملة ويمكن االعتماد عليها من 2006 وحتى اليوم. وبالتالي فقد أجرت شراكة الموازنة الدولية مجموعة من االختبارات اإلحصائية باستخدام سلسلة بيانات بديلة لتقييم ما إذا كان من الصحيح مقارنة بيانات مؤشر الموازنة المفتوحة لعام 2015 )بعد التعديالت التي تم إجراؤها على األسئلة الواردة به( مع بيانات مؤشر الموازنة المفتوحة السابقة أو ما إذا كان يجب استخدام منهجية مختلفة. وقد توصلت شراكة الموازنة الدولية إلى أن أفضل منهجية تتمثل في تقديم مؤشر الموازنة المفتوحة لعام 2015 القياس الذي يعد اآلن أفضل إجراء مفرد لقياس شفافية الموازنة في دولة ما اعتماد ا على االستبيان الذي تمت مراجعته باإلضافة إلى بيانات مؤشر الموازنة المفتوحة التاريخية اعتماد ا على االستبيان القديم. وقد تم بناء سلسلة البيانات البديلة باستخدام 84 سؤاال من مسح 2012 )أي األسئلة التي عددها 95 سؤاال باستثناء األسئلة اإلحدى عشر التي تم إسقاطها في عام 2015(. لقد أنتجنا نتائج بديلة لعام 2015 واألعوام السابقة باستخدام هذه األسئلة فقط. بالنسبة لعام 2015 تطلب منا تحديد استجابة لألسئلة كما تم طرحها في 2012 تطبيق المعلومات التي تم الحصول عليها من الردود التي ق دمت على األسئلة والتي تمثل مؤشر الموازنة المفتوحة لعام 2015 على األسئلة الموازنة لها في السلسلة البديلة. وفي أغلب الحاالت كان ذلك التوازي ممارسة دقيقة حيث إن األسئلة كانت متماثلة أو متشابهة تمام ا. إال أنه في بعض الحاالت اشتمل األمر على أحكام قائمة على دراية ومعلومات أو تنفيذ المزيد من األبحاث. ومن خالل مقارنة نتائج السلسلة البديلة مع نتائج سلسلة شراكة الموازنة المفتوحة "الرسمية" يمكن أن نرى ما إذا كانت األسئلة في االستبيان قد أدت إلى تغيير ضخم في المقارنات مع مرور الوقت. وقد أدى ذلك إلى نتيجتين رئيسيتين تتم مناقشتهما أدناه. النتيجة األولى: تشير االختبارات اإلحصائية إلى أن النتائج اإلجمالية لعامي 2012 و 2015 متشابهة إلى حد كبير سواء تم قياسها من خالل سلسلة مؤشر الموازنة المفتوحة أو من خالل سلسلة البيانات البديلة. ومن وجهة نظر إحصائية وجدنا أن السلسلتين مرتبطتين بشكل كبير أي أن العالقة بين النتائج التي تم العثور عليها باستخدام المنهجيات المختلفة مستقرة للغاية. وكما هو موضح في الجدول ب 1 فإن العالقات المتبادلة للنتائج بين مؤشر الموازنة المفتوحة وسلسلة البيانات البديلة لعامي 2012 و 2015 بقيمة و على التوالي وكالهما قريب للغاية من العالقة الكاملة المتمثلة بالقيمة 1 ولهما أهمية إحصائية. وتظهر نتائج مشابهة الرتباط التصنيفات مما يشير إلى أن اإلجراءين المختلفين لهما تأثير ضئيل على تصنيفات الشفافية للدول. الجدول ب- 1 : مقارنة مؤشر الموازنة المفتوحة وسلسلة البيانات البديلة ارتباطات النتائج االرتباط بين نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة لعام 2012 والسلسلة البديلة لعام 2012 االرتباط بين نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة لعام 2015 والسلسلة البديلة لعام 2015 ارتباطات التصنيفات االرتباط بين التصنيفات بين مؤشر الموازنة المفتوحة لعام 2012 والسلسلة البديلة لعام 2012 االرتباط بين التصنيفات بين مؤشر الموازنة المفتوحة لعام 2015 والسلسلة البديلة لعام 2015 مالحظة: تكون كل معامالت االرتباط ذات قيمة إحصائية عندما تكون قيمة P أقل من المتوسط العام لمؤشر الموازنة المفتوحة لعام 2012 هو 42.7 في مقابل 42.8 للسلسلة البديلة لعام 2012 والمتوسط العام لمؤشر الموازنة المفتوحة B5 لعام 2015 هو 45.4 في مقابل 48.0 للسلسلة البديلة لعام وبالتالي فإن كال السلسلتين تظهران زيادة إجمالية طفيفة في قيمة الشفافية B5. بيانات 2015 هنا البيانات الخاصة بكل الدول التي عددها 102. إذا كانت الدول مقتصرة على 100 دولة تم مسحها في 2012 و 2015 يمكن أن تكون نتيجة مؤشر مسح الموازنة لعام ونتيجة السلسلة البديلة لعام

72 النتاي ج بين عامي 2012 و )ومع ذلك فإن المقارنة تشير إلى أن سلسلة البيانات البديلة تظهر في المتوسط تحسن ا أكبر في قيمة الشفافية بين عامي 2012 و 2015 عن التحسن الذي تظهره سلسلة مؤشر الموازنة المفتوحة.( وباإلضافة إلى ذلك فإن مخططات المربعات وهي طريقة قياسية لمقارنة مجموعات البيانات المختلفة بطريقة رسومية والتي تظهر في الشكل ب 1 تكشف كذلك وجود تشابهات مذهلة في توزيع النتائج بين مؤشرات الموازنة المفتوحة وسالسل البيانات البديلة بين عامي 2012 و 2015 باإلضافة إلى تشابه االتجاهات بين عامي 2012 و النتيجة الثانية: يشير الفحص األكثر تفصيال التجاهات الدول دولة بدولة والتي تظهر من خالل السالسل المختلفة إلى أنها تؤدي إلى الحصول على نتائج متشابهة للغاية في األغلبية العظمى من الدول. فنتائج مؤشرات الموازنة المفتوحة لألغلبية العظمى من الدول متشابهة بشكل جوهري في كال سلسلتي البيانات. وهذا يعني أن الدول تسجل نتائج متشابهة بغض النظر عن استخدام مؤشر الموازنة المفتوحة أو السلسلة البديلة لحساب نتيجة شفافية الموازنة في تلك الدول. واألهم من ذلك أن استخدام سلسلة مؤشر الموازنة المفتوحة في الغالب ال يؤدي إلى تشويه تقييم االتجاهات بين عام 2015 واألعوام السابقة لكل دولة على حدة. فلم يحدث في أي دولة من الدول أن أدى استخدام سلسلة مؤشر الموازنة المفتوحة أو السلسلة البديلة إلى الحصول على نتائج متعارضة مطلقة عند مقارنة نتائج عام 2012 وعام وهذا يعني أنه لم يحدث في أي دولة أن ارتفعت النتيجة بشكل كبير في ظل أي إجراء )ي عر ف ذلك على مستوى الدول بالزيادة بمقدار يتجاوز خمس نقاط( ولكنه انخفض بمقدار B6 ملحوظ )انخفاض بمقدار أكثر من خمس نقاط( أقل من اإلجراء اآلخر. وهناك 25 دولة كانت الفروق بين نتائج 2012 و 2015 لها كما تم قياسها من خالل سلسلة شراكة الموازنة المفتوحة والسالسل البديلة ضخمة أي أن النتائج التي تم الحصول عليها من خالل كلتا الطريقتين تختلفان بمقدار يتجاوز 5 نقاط )بالسلب أو اإليجاب(. وهي تقع في ثالث فئات: بالنسبة إلحدى عشرة دولة فإن اتجاه التغير بقى كما هو باستخدام سلسلة مؤشر الموازنة المفتوحة والسلسلة البديلة. على سبيل المثال بين عامي 2012 و 2015 زادت نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة للسنغال بمقدار 33 نقطة وفي ظل السلسلة البديلة زادت بمقدار 39 نقطة. وبالتالي فإن كال اإلجراءين قد أظهرا زيادة كبيرة في نتيجة الشفافية للسنغال. بالنسبة لعشر دول كان أحد اإلجراءات معتدال بشكل جوهري )أي حدث به تغيير بمقدار 5 نقاط أو أقل( في حين أن اإلجراء اآلخر شهد زيادة واضحة أو انخفاض ا واضح ا. على سبيل المثال بين عامي 2012 و 2015 زادت نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة للبرتغال بمقدار نقطتين )مما يعني عدم وجود تغيير بشكل فعال( وفي ظل السلسلة البديلة زادت تلك النتيجة بمقدار ثمان نقاط. وبالتالي بالنسبة لدول مثل البرتغال فإن االتجاهات في ظل كال اإلجراءين كانت مختلفة ولكنها لم تكن متعارضة. بالنسبة للدول األربعة المتبقية ال يظهر كال اإلجراءين تغييرات بشكل فعال إال أن الفرق بين اإلجراءين يتجاوز خمس نقاط ألن التغييرات تكون في اتجاه مختلف. على سبيل المثال بين عامي 2012 و 2015 انخفضت نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة ألوغندا بمقدار 3 نقاط وفي ظل السلسلة البديلة زادت بمقدار ثالثة نقطة. حيث إن شراكة الموازنة المفتوحة ال ترى أن أي من هذين التغييرين يعتبر تغيير ا كبير ا )فكالهما أقل من خمس نقاط( فإننا نجد أن كال اإلجراءين يظهران أن شفافية الموازنة تبقى بشكل كبير متشابهة بين 2015 مقارنة بالوضع في وفي كل الحاالت باستثناء حالة واحدة فقط من تلك الحاالت الخمسة والعشرين التي كان الفرق فيها بين نتائج 2012 ونتائج 2015 في ظل اإلجراءين ضخم ا فإن النتيجة باستخدام اإلجراء البديل كانت أكبر من نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة لعام ويشير ذلك إلى أن إضافة األسئلة الجديدة في عام 2015 وبالتالي زيادة التركيز على وثائق الموازنة الرئيسية السبعة بغض النظر عن مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية باإلضافة إلى التحسينات التي تمت على األسئلة قد أدت إلى نتائج أقل إلى حد ما في هذه الدول عما إذا كان المسح قد بقي بدون تغيير. مقارنة مؤشر الموازنة المفتوحة لعام 2015 مع مؤشرات الموازنة المفتوحة لألعوام السابقة هي أفضل وسيلة إن تحليلنا لسالسل البيانات البديلة واالختبارات اإلحصائية المتنوعة بالتالي يشير إلى أن مقارنات نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة للجوالت السابقة مع مؤشر الموازنة المفتوحة لعام 2015 يجب أن يتم النظر إليها على اعتبار أنها صحيحة جوهري ا. ولتوخي الحذر في التقرير العام نناقش فقط دوال الشكل ب 1 : توزيعات مؤشر الموازنة المفتوحة وسلسلة البيانات البديلة 2012 سلسلة مؤشر الموازنة المفتوحة 2015 السلسلة البدیلة B6. يعكس حد النقاط الخمسة هذا قرار شراكة الموازنة الدولية بأن التغييرات األصغر في نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة لدولة بعينها تميل إلى أن تعكس تغييرات مفيدة في ممارسات الشفافية الخاصة بتلك الدولة. وفي المقابل فإن التغييرات المحدودة في نتيجة مؤشر الموازنة المفتوحة العالمية والتي تعكس متوسط النتيجة للدول التي عددها 100 دولة يمكن أن تكون مفيدة بسبب العدد الكبير والضخم من نقاط البيانات التي تشكل المتوسط العام. 67

73 معينة إذا تم تقرير وجود تحسينات في تلك الدول وفق ا للمقارنات المعتمدة على مؤشر الموازنة المفتوحة وتم تأكيد تلك التحسينات كذلك من خالل المقارنات المعتمدة على السالسل البديلة. وفي ملخصات الدول كل على حدة عندما يتم الوصول إلى نتائج مختلفة إلى حد ما باستخدام السالسل المختلفة نذكر كيف يمكن أن تكون التغييرات في أسئلة المسح قد أثرت على المقارنات مع مرور الوقت. وهناك سبب مهم آخر للتركيز على نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة للمقارنات مع مرور الوقت. إن استخدام نتائج مؤشر الموازنة المفتوحة لعام 2015 يؤدي إلى إنتاج أفضل طريقة لنشر الرسائل من جولة 2015 من المسح بدون تعريض سالمة النتائج الرئيسية للخطر. إن استخدام بيانات بخالف مؤشر الموازنة المفتوحة مثل السلسلة البديلة من أجل تنفيذ التحليالت المتعلقة بالتغييرات مع مرور الوقت يمكن أن يشتمل في النهاية وبشكل حتمي على تضمين إجراءين لشفافية الموازنة ألي عام بعينه. وفي ظل المنهجية التي اخترناها يتم تقديم مجموعة بيانات كاملة واحدة فقط لكل دولة لمستخدمي المسح بما في ذلك البيانات التاريخية التي يكون المستخدمون على دراية بها. ونتيجة لذلك تكون هناك فرص أقل لالرتباك تكون البيانات خاللها هي اإلجراء األكثر مالءمة للشفافية في دولة ما كما تكون هناك فرص أقل للتعامل مع البيانات لتحديد التقييم األكثر أو األقل تفضيال. وباإلضافة إلى ذلك خصوص ا بالنسبة لعام 2015 يوفر مؤشر الموازنة المفتوحة اإلجراء األفضل واألكثر اكتماال لشفافية الموازنة. وتمثل السلسلة البديلة فقط مجموعة فرعية من أسئلة مؤشر الموازنة المفتوحة المستخدمة من قبل وتستثني األسئلة الجديدة التي أضيفت إلى مؤشر الموازنة المفتوحة لعام 2015 باإلضافة إلى الصياغة وبنية الجمل المحسنة لألسئلة األخرى. في حين أن شراكة الموازنة الدولية سوف تقدم مقارنات للسالسل الزمنية لشفافية الموازنة باستخدام سالسل مؤشر الموازنة المفتوحة بدون تعديل فإننا ندرك أن بعض المشاركين في األبحاث وفي المجتمع األكاديمي باإلضافة إلى غيرهم قد يرغبون كذلك في رؤية النتائج وفق ا للسالسل البديلة. وبالتالي أتاحت شراكة الموازنة المفتوحة السالسل البديلة على B7 موقع الويب الخاص بها. سلسلة البيانات البديلة متاحة في الموقع B7. 68

74 الدولة أفغانستان ألبانيا الجزائر أنغوال الملحق ج: إتاحة وثائق الموازنة للعامة مسح الموازنة المفتوحة لعام 2015 األرجنتين أذربيجان بنغالديش بنين بوليفيا البوسنة والهرسك بوتسوانا البرازيل بلغاريا بوركينا فاسو كامبوديا الكاميرون تشاد تشيلي الصين كولومبيا كوستاريكا كرواتيا جمهورية التشيك جمهورية الكونغو الديمقراطية جمهورية الدومينيكان اإلكوادور مصر السلفادور غينيا االستوائية فيجي فرنسا جورجيا ألمانيا غانا غواتيماال هندوراس المجر الهند إندونيسيا العراق إيطاليا األردن كازاخستان كينيا جمهورية قيرغيزستان لبنان ليبيريا مقدونيا ماالوي ماليزيا مالي البيان التمهيدي للموازنة مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية الموازنة المقررة موازنة المواطنين التقارير السنوية المراجعة نصف السنوية تقرير نهاية العام تقرير المراجعة متاحة للعامة تمت طباعتها في وقت متأخر متاحة لالستخدام الداخلي لم يتم إنتاجها 69

75 الدولة البيان التمهيدي للموازنة مقترح الموازنة للسلطة التنفيذية الموازنة المقررة موازنة المواطنين التقارير السنوية المراجعة نصف السنوية تقرير نهاية العام تقرير المراجعة المكسيك منغوليا المغرب موزمبيق ميانمار ناميبيا نيبال نيوزيالندا نيكاراجوا النيجر نيجيريا النرويج باكستان بابوا غينيا الجديدة بيرو الفلبين بولندا البرتغال قطر رومانيا روسيا رواندا ساو تومي إي برينسيبي المملكة العربية السعودية السنغال صربيا سيراليون سلوفاكيا سلوفينيا جنوب إفريقيا كوريا الجنوبية إسبانيا سريالنكا السودان السويد طاجيكستان تنزانيا تايالند تيمور الشرقية ترينداد وتوباجو تونس تركيا أوغندا أوكرانيا المملكة المتحدة الواليات المتحدة فنزويال فيتنام اليمن زامبيا زيمبابوي 70

76 الدولة أفغانستان الشفافية )مؤشر الموازنة المفتوحة( مشاركة العامة الرقابة من خالل السلطة التشريعية الرقابة من خالل جهاز الرقابة األعلى ألبانيا الجزائر أنغوال األرجنتين أذربيجان بنغالديش بنين بوليفيا البوسنة والهرسك بوتسوانا البرازيل بلغاريا بوركينا فاسو كامبوديا الكاميرون تشاد تشيلي الصين كولومبيا كوستاريكا كرواتيا جمهورية التشيك جمهورية الكونغو الديمقراطية جمهورية الدومينيكان اإلكوادور مصر السلفادور غينيا االستوائية فيجي فرنسا جورجيا ألمانيا غانا غواتيماال هندوراس المجر الهند إندونيسيا العراق إيطاليا األردن كازاخستان كينيا جمهورية قيرغيزستان لبنان ليبيريا مقدونيا ماالوي ماليزيا مالي الملحق د: مشاركة العامة وقوة أجهزة الرقابة مسح الموازنة المفتوحة لعام

77 72 ةلودلا ةيفافشلا )ةحوتفملا ةنزاوملا رشؤم( ةماعلا ةكراشم ةيعيرشتلا ةطلسلا للاخ نم ةباقرلا ىلعلأا ةباقرلا زاهج للاخ نم ةباقرلا كيسكملا ايلوغنم برغملا قيبمزوم رامنايم ايبيمان لابين ادنلايزوين اوجاراكين رجينلا ايريجين جيورنلا ناتسكاب ةديدجلا اينيغ اوباب وريب نيبلفلا ادنلوب لاغتربلا رطق اينامور ايسور ادناور يبيسنيرب يإ يموت واس ةيدوعسلا ةيبرعلا ةكلمملا لاغنسلا ايبرص نويلاريس ايكافولس اينيفولس ايقيرفإ بونج ةيبونجلا ايروك اينابسإ اكنلايرس نادوسلا ديوسلا ناتسكيجاط اينازنت دنلايات ةيقرشلا روميت وجابوتو دادنيرت سنوت ايكرت ادنغوأ ايناركوأ ةدحتملا ةكلمملا ةدحتملا تايلاولا لايوزنف مانتيف نميلا ايبماز يوبابميز

78 73

79 Photo Credits الغالف: Bank, Flickr/ World Bank, Flickr/ World Bank, Flickr/ World Bank, Flickr/ Asia Development Debby Ng/ IRIN, Flickr/ World Bank, Flickr/ World Bank, Flickr/ ΠΡΙΝ, Anna Jefferys/ IRIN, Flickr/ World Bank, Flickr/ World Bank, Flickr/ European Commission DG ECHO, Flickr/ World Bank, UN Photo / Christopher Herwig, Flickr/ World Bank, Flickr/ World Bank, Flickr/ World Bank, Flickr/ UN Women الصفحة :9 Photo Flickr/ United Nations الصفحة :13 DFID Flickr/ الصفحة :27 Начитов Flickr/ Евгений الصفحة :33 Partnership Flickr/ International Budget الصفحة :41 Bank Flickr/ World الصفحة :49 Bank Flickr/ World الصفحة :55 Berger Flickr/ Alex

80 تقارير مسح الموازنة المفتوحة السابقة المقر الرئيسي لشراكة الموازنة الدولية: 820 First Street NE, Suite 510 Washington, DC )هاتف( )فاكس( كما تمتلك شراكة الموازنة الدولية كذلك مكاتب في كيب تاون بجنوب إفريقيا ومومباي بالهند ونيروبي بكينيا باإلضافة إلى وجود أعضاء فريق العمل في البرازيل وفي المملكة المتحدة. للحصول على المزيد من المعلومات حول شراكة الموازنة المفتوحة اتصل بنا على العنوان أو قم بزيارة الموقع